城市更新项目的投融资模式探讨 ——以江苏地区为例

中国国际经济咨询有限公司    政府事务咨询业务部    关世龙

摘要：《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动。城市更新的内容涵盖完善城市空间结构、县域城镇化、城镇老旧小区改造、城市生态修复等方面，是推动高质量发展的重要抓手。

对于江苏地区的城市更新来说，目前还未建立完整的政策体系，实际推进过程中重点围绕老旧小区改造、老旧厂房改造等方面展开。江苏地区城市更新相关的土地政策方面还未放开，未来可能更多依靠地方国企来推动城市更新的发展。城市更新项目中包含公益性项目和经营性项目，在实际推动过程中面临如何实现投入产出平衡，如何撬动杠杆以及如何解决土地一级开发中的收益等方面的问题。未来对于江苏地区的城市更新项目可以考虑通过地方政府直接投资模式，地方政府授权下的地方国企投资模式，“投资人+EPC”模式，产业基金+“投资人+EPC”模式来等方面推进。推进过程中需要防范新增地方政府隐性债务风险，增加多元合作，共建共享城市高质量发展。

一、“十四五”时期的城市更新特点

（一）城市更新的内涵及演变

从城市发展角度来看，城市更新是在城市从增量时代进入存量时代，城镇化率达到一定水平后城市所必须经历的阶段。城市更新是对城市功能的改造与提升，不仅包括城市基础设施的完善、公共服务水平的提升，还涉及经济振兴、文化传承、社会治理等多方面发展。从驱动因素来看，土地使用效率提升，城市空间布局的完善，人居环境的改善及提升城市品质等方面是推动城市更新发展主要动力。【1】

（二）“十四五”时期国家推动城市更新的要求

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程、统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。加强老旧小区改造和社区建设。

2020年11月，住建部王蒙徽部长提出了城市更新8个目标任务，包括完善城市空间结构、县域城镇化、城镇老旧小区改造、城市生态修复等方面，涵盖重大基础设施建设、海绵城市、水利设施建设、智能制造与建筑工业化发展等内容。【2】

从十四五时期城市更新发展要求及内容规划来看，城市更新是对原有城市建设的延续和提升，十四五时期对于城市高质量的发展诉求和生产要素使用效率的提升推动城市更新的发展。

（三）江苏地区的城市更新特点

1.尚未建立完整的城市更新政策体系

目前广州、深圳等地区的城市更新发展相对成熟，形成了 “1+1+N”的政策体系，涵盖城市更新的顶层设计文件、实施细则以及配套支持文件。从江苏地区来看，目前在推动城市更新还未建立起完整的政策体系。目前从公开渠道来看，江苏地区只有南京市和江阴市发布了关于城市更新方面的政策。南京市2020年5月发布了《开展居住类地段城市更新的指导意见》，而在具体落实城市更新的工作过程中还需要配套建设政策细则和支持政策。

从实际推进的情况来看，虽然在江苏的部分地区并没有针对城市更新发布专项政策，但是也在由政府部门牵头推进老旧小区改造、老旧厂房改造、低效用地整治以及县域城镇化等方面的工作。

2.不同地区的城市更新的内容有所侧重

从江苏各地区城市更新推进情况来看，老旧小区改造是当前发展的重点。江苏省2020年12月出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》，到“十四五”期末，基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

除老旧小区外，其他方面的城市更新项目推进范围和程度各有不同。例如无锡市江阴市城市更新涵盖了6个方面，包括城中村改造，老旧街区改造提升，老旧工业片区转型升级，传统商圈提档升级，公共服务设施与公共空间优化升级等方面。

3.土地政策灵活性有所区别

广州市2019年4月出台《关于深入推进城市更新工作的实施细则》，其中提出经改造范围内90％以上住户（或权属人）表决同意，在确定开发建设条件的前提下，由政府（广州空港经济区管委会）作为征收主体，由政府将拆迁及拟改造土地的使用权一并通过招标等方式确定土地使用权人（改造单位）。由区政府(广州空港委)作为征收主体，改造单位出资，完成征收补偿后，签订土地使用权出让合同。

而从南京市发布的住宅类地段城市更新的政策来看，经批准列入计划的城市更新项目，为解决原地安置需求，经市政府同意可以享受老旧小区城市更新保障房（经济适用房等）土地政策进行立项，以划拨方式取得土地。涉及经营性用途的，按协议方式补办出让。结合以往的土地政策来看，江苏地区目前无法实现将拆迁和改造土地的使用权一并通过招投标方式确定土地使用人。

4.以地方政府及地方国资为主推动城市更新

由于土地获得方式的区别，对于广州、深圳地区来说随着招拍挂的土地逐渐减少，通过城市更新获取土地的方式成为未来的趋势，因而越来越多的房地产开发商参与到珠三角地区的城市更新中。

对于江苏地区而言，土地政策存在一定限制，大部分地区是以地方政府及地方国资公司为主体推动城市更新的发展。以南京市为例，在南京市规划资源局、市房产局、市建委关于印发《开展居住类地段城市更新的指导意见》后，南京市新设立了以完成城市更新为主要任务的平台公司。从江苏的其他地区来看，大部分也是以国资公司为主体来推进城市更新项目的建设。

 表：江苏地区近一年来新设立的城市更新主体公司名单

二、江苏地区城市更新项目投融资问题分析

从各个地区了解情况来看，对于江苏地区城市更新项目大致可以分为以下几类：1.老旧小区改造；2.城市基础设施及民生设施改造升级；3.产业园区改造或低效用地整治；4.片区综合开发；5.县域城镇化建设；6、其他城市更新项目。

从我们在江苏地区了解的情况来看，城市更新项目的投融资面临以下几方面的问题：

（一）如何实现投入产出平衡

对于城市更新项目来说，包含了大量的公益性项目，缺少经营性现金流。如果以地方国企或者社会资本作为实施主体，面临如何实现城市更新项目的投入与产出匹配的问题。

对于城市更新项目的投入产出平衡的问题，需要挖掘项目的经营性收益，匹配资源。以老旧小区为例，目前老旧小区改造的收入来源可包括以下几类：

第一类：老旧小区传统的特许经营权收入，这些收入一般包括小区物业费收入、小区停车位收入、小区广告位收入、垃圾处理费收入、管廊租赁费。

第二类：围绕老旧小区未来新增特许经营权收入，这些收入包括新能源汽车充电桩收入、5G灯杆收入等。

第三类：扩大范围的特许经营权收入。这类收入一般是将附近区域的大型广告牌，路边停车位、农贸市场的相关收入绑定到老旧小区范围内，以增加老旧小区的收入规模。

第四类：将老旧小区附近的相关产业收入绑定到老旧小区改造的收入中，例如茂名国家高新区七迳镇老旧小区改造中，将招待所租金收入和市政设施分成收入扣除运行成本后的项目净收益作为部分老旧小区改造的收入来源；广东省汕头市龙湖区的老旧小区改造项目将旅游收入作为老旧小区改造的一部分。

第五类：将老旧小区改造和相邻或不相邻的片区开发或城市更新相绑定，利用片区开发的综合收益来平衡土地出让收益。例如，山东省出台了老旧小区改造实施意见，其中重点强调了通过片区绑定的方式来增加老旧小区改造的收入来源。

（二）如何撬动杠杆

在地方政府财政支出有限的情况下，对于地方政府来说面临如何放大财政资金的杠杆效应，吸引社会资本积极投入到城市更新项目建设中，以及如何充分利用债券市场和资本市场解决城市更新项目的融资问题。

对于城市更新项目中的撬动杠杆问题可以从以下几个方面来尝试解决：

1. 政府费用性支出转换成资本性支出

积极探索政府费用性支出转换成资本性支出,转变财政资金的使用方式,加大对政府投融资平台公司的投入。以地方政府融资平台公司作为城市更新的执行主体，增加政府资本性支出所带来的城市更新项目建设效果。

2.以PPP或类PPP模式撬动社会资本杠杆

在完成城市更新项目建设过程中，尤其涉及到污水处理等存在一定经营性收益的项目，可以考虑采用PPP或者ABO等类PPP模式吸引社会资本投入到项目建设中，放大财政资金或者国有资本的使用效果。

3.利用政府专项债、企业债券等财务杠杆

在地方政府、地方国资作为主体推进城市更新项目建设过程中，通过发行地方政府专项债、企业债或项目收益债等债券融资产品，撬动债券融资杠杆。

4.通过产业基金撬动资金资本

地方政府或地方国资通过联合社会资本成立城市更新产业基金，利用产业基金投资城市更新项目公司，充分利用产业基金所带来的杠杆效应。

（三）如何解决土地一级开发的融资问题

财综[2016]4号政策要求对于土地一级开发企业在结算方式上不得与土地出让金挂钩。如何解决城市更新过程中的土地一级开发的收益及融资问题。

1.以政府购买服务解决土地一级开发的收益问题

在土地一级开发过程中，地方国企通过政府购买服务参与土地一级开发，明确按协议金额支付报酬，一般以一级开发项目总成本的一定比例，例如2%—3%，作为土地开发收益。

除部分地区国有企业通过政府购买服务的方式参与土地一级开发外，还有部分土地一级开发企业与政府签订协议约定财政专项补贴，或者补充协议约定整体项目多个可操作环节中的税筹优惠和返还政策。此外还可以通过招商奖励方式获得收益。在签订补贴协议过程中，是以财政收入的增量作为基数，将其中的部分比例给与一级开发企业，避免造成新增地方政府隐性债务。 

2.以“F+EPC”或者“投资人+PEC”的模式解决投融资建设问题

在财政资金有限的情况下，地方政府难以支付大规模的拆迁安置资金只能依靠地方国资来推动土地一级开发。在地方国资作为土地一级开发的主体，可以通过“F+EPC”或者“投资人+PEC”的模式引入社会资本完成项目投资和工程总承包，解决项目建设的资金问题。 

三、江苏地区城市更新项目可采取的投融资模式建议

（一）地方政府直接投资

以政府部门为主体，利用财政资金直接对外投资，通过市场化公开招投标确定执行主体完成老旧小区改造、片区综合整治类项目。

案例：河南省郑州市管城回族区老旧片区综合整治提升项目 

2020年11月，郑州市管城回族区住房保障服务中心作为项目执行主体通过公开招投标确定市场主体完成管城回族区老旧片区综合整治提升项目EPC工程总承包。
该项目位于管城回族区境内，总投资约5.48亿，建设资金为财政资金。包括二里岗、紫荆山南路、航海东路办事处辖区（片区综合整治）；陇海、东大街、南关办事处辖区（片区综合整治）；北下街、西大街、城东路办事处辖区（片区综合整治）。地方政府直接出资模式主要针对公益性项目建设、维护，需要具备良好的财力基础，通过纳入政府投资预算体系，按照政府投资条例要求对外投资。 

（二）地方政府授权下的地方国企投资模式

由地方政府授权给地方国企作为城市更新项目的投资建设运营服务主体。以地方国企为主体，通过银行融资或发行企业债券进行融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下，城市更新项目的收入可能来源于项目收益、使用者付费、专项资金补贴等方面。

案例：南京市石榴新村城市更新项目 

南京市石榴新村位于新街口附近，小区多为3层小楼，包括部分依楼而建的“毛坯子”住户。石榴新村房屋年代久，居住拥挤，设施落后，存在安全隐患。 

南京市秦淮区政府授权南京秦淮城市更新建设发展有限公司为南京市石榴新村城市更新项目投融资建设主体，该项目收益来源包括居民自筹的改造经费，更新项目增加部分面积销售及开发收益，按规定可使用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，市、区财政安排的城市更新改造资金等。该项目通过南京秦淮城市更新建设发展有限公司自筹资金解决项目资本金，通过银行贷款（建设银行的危改贷等）解决其他的资金来源。 

（三）“投资人+EPC”模式

“投资人+EPC“模式是通过公开招投标完成项目的投资和工程总承包。目前多为由地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外招投标确定投资者并完成规划设计、投资建设等内容。“投资人+EPC“模式可以用来解决城市更新项目建设过程的资金问题，多用于综合性开发或者片区开发等大型项目中，其实质上是类PPP项目。 

城市更新的“投资人+EPC“模式是在地方政府的授权下，由地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，由地方国企与合作方按照约定股权比例成立项目公司，由地方国资与项目公司签订开发投资协议，以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。投资项目的资本金来源于股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得。 

未来项目公司的收益由两个部分构成，一个是地方国资按照投资建设协议支付投资收益（一般是成本加成），另外一部分是地方政府的相关部门按照项目公司通过产业招商、运营等方面带来的财政收入增量的部分比例作为补贴资金支付给项目公司。 

具体架构如下：

图：城市更新项目“投资人+EPC”框架【4】 

案例：河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目

河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目投资额约为409240.00万元，建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设（污水供水设施建设运营）、环保基础设施建设、灾害治理、流于综合治理、市政及交通设施建设。该项目采用“投融资+设计施总承包+运维服务”（投资+EPC+O）模式实施，由东源县政府与东源县城乡建设投资有限公司签订的《授权委托协议书》，由东源县城乡建设投资有限公司作为综合提升工程项目的投资主体，对外招投标确定社会资本，和社会资本组建项目公司完成本招标项投融资、勘察设计、施、运营、维护、管理和移交等工作。

具体执行有各项设施竣验收后移交东源县城乡建设投资有限公司或东源县城乡建设投资有限公司指定单位。“投资人+EPC“模式中需要注意不能将地方政府的补贴形成地方政府的刚性支出责任，没有政府对收益进行兜底，避免构成新增地方政府隐性债务的风险，而是以共享区域发展为原则，在地方财政获得增量收益中形成激励机制。 

（四）产业基金+“投资人+EPC”模式

产业基金+“投资人+EPC”模式是在 “投资人+EPC”模式基础上，引入以地方国企和社会资本合作形成的城市更新产业基金，以产业基金作为项目公司的出资方。同时，目前部分央企也通过引入社保基金共同组建基础设施基金进行股权投资【5】，从而解决央企的投资资金问题。具体结构如下：

图：城市更新项目产业基金+“投资人+EPC”框架

地方国企通过公开招投标确定社会资本方2作为城市更新的项目公司的出资主体。该社会资本2是社会资本方1通过引入社保基金成立基础设施股权投资基金，用股权投资基金成立的公司。这种方式能够有效解决社会资本的资金来源问题。在政府方面，通过地方国企联合社会资本3成立城市更新产业基金，以城市更新产业基金与社会资本2共同设立城市更新项目公司。 

在“投资人+EPC”模式基础上嵌套一层产业基金的结构能够有效提升地方国有企业的资金杠杆效应，保障项目的资金问题。 

（五）其他方式

由于目前在苏南地区的PPP模式推进过程中流程较长、要求严格、手续繁琐，所以除了新建污水处理厂等严格要求使用PPP模式的项目外，在城市更新项目中采用PPP模式可能相对较少。 

参考文献 

［1］中房智库执行院长 柴铎 研究员 兰亚红，《构建中国城市更新市场的“鸿蒙”操作系统 2019中国城市更新市场研究报告》

［2］王蒙徽，《实施城市更新行动》

［3］南京市规划和自然资源局、南京市住房保障和房产局、南京市城乡建设委员会，《南京市开展居住类地段城市更新的指导意见》

［4］江阴市人民政府，《江阴市政府关于扎实开展江阴城市更新工作的实施意见》

［5］火花园区智略，《成都怎么做产城综合开发》

［6］袁家凤、易丹，《片区开发项目引入社保基金探讨》