重磅|城市更新的“底层代码”：制度破题
【引言 导读】
2025年末，我国的城镇化率为67.89%，我国城市发展已从“大规模增量建设”转入“存量结构优化与品质提升”的新阶段。据住建部官方数据，我国2024年全国城市更新项目超过6万个，完成投资约2.9万亿元，拉动经济作用显著。然而在实践探索中，众多城市更新项目面临着“如何改、如何批、如何平衡”的现实挑战。原有的管理“新城增量”制度体系亟需过渡到统筹“老城存量”的制度体系。
2025年5月，中办、国办印发《关于持续推动城市更新行动的意见》，明确强调“加快城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规”。本期【CIEC城市更新专栏】，带您深度拆解城市更新的底层制度破题逻辑。
一、存量转型背景下的制度适配挑战
现阶段，我国城市更新工作主要依据地方规范性文件推进，实践中易出现政策标准不统一、执行尺度不一致等问题。项目实施主体在政策衔接、标准适用中反复磨合，基层实践反映两大突出痛点亟待破解：
痛点1：部门标准存在衔接差异，“新规管旧楼”亟待破题
消防、退线等领域的标准在存量项目中往往存在适配性挑战。在历史建筑活化等项目中，文物保护的“原真性”要求与现行的消防安全标准在具体实践中往往难以完美兼容，如部分老建筑因客观条件限制难以加装标准喷淋系统，进而影响后续运营许可的办理。
实操反馈：某历史街区修复项目因文物保护的“原真性”要求，与现行消防喷淋安装标准需反复论证，历经多轮方案优化，审批周期长达12个月；另一省会城市旧厂改造中，按土储标准设28%拆除率，却触碰住建部“≤20%”红线，导致审批进度滞后，增加项目前期成本与不确定性。
痛点2：协同机制有待深化，微更新项目常遇“落地难”
存量微更新往往涉及多方主体与复杂诉求。以老旧小区加装电梯为例，需居民充分协商一致，但在实际操作中，若缺乏统筹有力的工作抓手与明确的权责界定，此类关乎民生的微改造易因个别诉求难以调和而遭遇进度延宕。
实操反馈：在部分城市的“两旧一村”改造项目中，因相关职能部门的改造标准与财政部门的资金申报条件衔接尚需磨合，有时会出现“符合规划要求，但较难匹配相应补贴资金”的堵点。
唯有推进城市更新顶层制度建设，引入“适应性技术规范”和并联审批机制，
才能为这项复杂的系统工程提供更为坚实的法治保障与制度锚点。
二、存量空间确权与法理边界的完善
首先是明确定位、厘清边界：科学界定城市更新内涵外延，严格区分公共利益与商业开发界限，从法律层面畅通存量资产入市合规路径。
确立“存量用地”的独立法律地位：现行的《土地管理法》更多侧重于增量开发，旧厂房改造若直接适用增量开发标准，往往面临合规性挑战。
国内破局样本：广东“三旧改造”模式针对历史遗留用地，创新了“缴罚补证、身份转正”的柔性确权路径，允许企业通过协议出让实现旧厂房的“身份升级”，极大地提升了流转效率。
其次是推行“用途兼容”与“留白”的弹性机制：单一用地性质已难以满足新经济的复合型产业需求。进一步健全用途兼容、规划留白的弹性管控机制，可以持续提升空间综合利用效益。
国内外经验对标：国内各地正积极推行“M0新型产业用地”。如北京首钢园改造，优化了工业用地红线，允许“工业遗存+产业+商业”混合布局（商业配套可达20%）。在国际层面，新加坡的“白色地段”（White Sites）也提供了启示：政府不过度限定商业、办公、居住功能的固化比例，交由开发主体据市场需求进行动态调整，极大提升了空间利用的综合效益。
三、多元利益平衡与多方共治的构建路径
城市更新的核心难点在于如何实现多方既有利益格局下的动态平衡。资金筹措压力与复杂群众诉求，是诸多项目面临的关键考验。要跨越传统模式的局限，制度建设应致力于将单纯的利益博弈转化为共治与共享：
用“空间权”置换“发展权”，探索引入多元化融资闭环。财政资金统筹承压，需要政府通过规划指标等政策工具引导社会资本参与。国内如广东明确旧厂改科创园容积率可适当上浮；国际如日本东京涩谷更新项目，通过开发商配建防灾广场和大型公共空间，政府给予了显著的容积率奖励，有效平衡了前期的改造成本。此外，为缓解前期资金短缺，我国也可探索借鉴美国TIF（税收增量融资）等模式：通过合理预估更新区域未来的税收增益，用于支持前期的专项基础设施建设，实现资金的良性循环。
原权益人向“城市合伙人”身份转变。可参考部分国际城市的“权利变换制度”，优化传统的征收补偿模式，探索将原权利人的资产价值按公允比例转换为更新后物业的相应权益，化被动搬迁为主动参与和利益共享。
完善法治保障，引入社区规划师落实共治。完善制度保障，引入社区规划师落实共治。《民法典》虽确立了“双三分之二”的业主表决规则，但在基层落实中仍需配套工具。
实战样本：在参与机制上，哈密市通过引入专业“社区规划师”常驻，将专业的图纸转化为群众听得懂的语言；浙江在未来社区建设中推行“线上议事厅”，杭州某社区居民通过手机投票参与小区事务，参与率高达80%。制度层面应探索建立司法保障通道，确保城市更新所代表的公共利益能够顺利落地。
中信咨询（CIEC）前瞻视野
加快推进城市更新上位制度的建设是落实国家顶层设计的必然要求。自然资源部、住建部已联合发文，推出规划许可豁免、5年过渡期、微更新简化流程等新政，大幅降低项目实操门槛。
赋能城市更新全生命周期
作为深耕智库领域的专业力量，CIEC团队长期聚焦城市更新政策、模式、资金、案例的研究。我们愿与行业同仁一道，共探破局解法，贡献智慧与担当。
相关实战培训课程：
《城市更新政策演进、红线底线防范与地方实操指南》
《城市更新项目一二级联动策划与资金平衡测算实务》
《城市更新金融赋能：REITs、CMBS与专项债实操》
《经典复盘：从历史街区微改造到老旧小区综合治理》
联系我们：
臧先生 | 手机号（微信号）：15210313432