如何让“地根”变“银根”（之二）： 从土地经济到园区经济

中国国际经济咨询有限公司  博士后工作站  田力

一  引言 从土地经济到园区经济

我国土地制度改革与园区经济的诞生紧紧相连，传统“卖地经济”已进入死胡同，开发区和产业园区在我国的诞生，无疑为中国经济发展作出了巨大贡献，并为中国成为世界工厂、贸易大国和全球第二大经济体提供了助力。土地制度决定土地成本，进而影响园区工业化，因此，上一期笔者研究了土地制度的演进及国际比较。园区建成后，为吸引企业入驻，政府通常会给予税收减免、税收返还等优惠政策。然而，很多情况下企业仅将公司注册在本地，未在本地开展经营活动，导致园区难聚“人气”，无法带动区域及周边经济发展。于是，笔者将对园区建成后的“空转”问题予以分析并提出有针对性的解决建议。

二 土地变现的典型化事实园区经济的逻辑及纾困
园区经济，实质是政府掌握发展的主导权，以地谋发展的土地变现载体。它让政府重新掌握了土地发展权，让土地成为整个经济发展的发动机。主要抓手：第一，通过土地招商引资，低成本供地。第二，通过土地融资开展基础设施建设，打造投资环境。园区经济推动土地变现的内在逻辑，即充分利用建设用地，释放土地要素的低成本活力，盘活闲置土地资源，在新的空间布局思路下，尊重市场的选择，增加地方财政收入、提高地方居民生活品质、推动地方经济可持续发展。产业园区的发展形态，随着土地在要素市场中的价值和价格变化、产业在不同发展阶段对要素需求的特征、城市形态和功能的变迁紧密相关。数字经济时代的园区经济已呈现出“四化”新趋势，即网络化、服务化、协同化和智能化。从园区工业化到如今的园区数字化，产业园区的发展也随着经济发展进入新阶段。根据国家发展改革委、科技部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、海关总署六部委联合印发的《中国开发区审核公告目录》显示，截至2019年，国家级开发区有552家，省级开发区有1991家。其中，国家级开发区中经济技术开发区数量最多，达到219家；高新技术产业开发区和海关特殊监管区，数量为156家和135家；边境/跨境经济合作区与其他类型则数量较少，分别为19家和23家。然而，细数其中一二便会发现，开发失败的园区不在少数。特别是经济较为落后的地区，如三亚互联网信息产业园、科技城，贵阳大数据产业园等，虽有顶层设计上的定位优势，虽有环境资源优势，依然难逃“空转”的纾困，留不住企业、留不住人，招不来商、引不进资。

三 国外产业园区成功因素分析
（一）园区经济的国际实践经验欧美发达国家非常善于通过产业引领来实现小镇的发展，产业的分布也非常广泛，包括高新技术企业、金融业、农业、旅游业和工业等。

表1 园区经济国际实践成功案例

数据来源：卫龙宝, 史新杰. 特色小镇建设与产业转型升级:浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J]. 浙江社会科学, 2016(03):28-32.

 （二）硅谷的成功可以复制吗？众多学者对硅谷展开了深入的研究和分析，总结了诸多硅谷成功的因素。钱颖一（2000）认为：第一, 硅谷公司的生产结构是开放型的；第二，硅谷公司的人才流动较为频繁；第三，加州法律环境较为宽松；第四，对失败的容忍度高；第五，硅谷人的生活和工作观是“活着为了工作”（Live to work）；第六，移民多。盖文启和王缉慈（1999）认为促使硅谷成功的因素包括：众多高技术人才与密集的大学（研究机构）、利于创新的特殊社会文化环境（勇于冒险）、风险投资、区域内的产业发展与集聚优势和特有的区域创新网络系统等。以上结论也得到了诸多学者的认同。然而，似乎哪一条都很难被我国二三线及以下城市发展园区经济来借鉴。例如其中被广泛研究的硅谷创新网络，包括风险投资公司和高新技术创企业间网络关系和高新技术创新企业之间的网络关系。因为，集聚网络的形成是一个“先有鸡还是先有蛋”的问题，如果产业园区能够集聚高新技术企业、创业企业和风投等，自然也能形成多变生态网络。就笔者对三亚和贵阳两地实地调研的产业园区开发现状来看，该条经验无法适用。三亚互联网信息产业园最初入驻的“京东数科”在看不到发展后，仅作短暂停留便另寻去处自建产业园区了。而贵阳的大数据产业园，发展至今也仅是一堆机器孤零零的在园区内跑数据，既没有吸引科技企业的集聚，也没有吸引人才的集聚。

四 我国产业园区可持续发展建议

第一，设置“门槛”，打破以往来者不拒的招商方式。以往产业园区的招商逻辑大多是先广泛引入，当集聚到一定规模后再开始“挑选”。调研发现，最初引入的企业因进入成本低，在决定“出逃”园区时，沉没成本和机会成本都较小，这就导致园区内企业流动性较大、难聚“人气”。因此，建议在一开始，就严格制定符合园区定位的目标企业范围、制定严格的招商制度流程和规范的招商标准体系，重点考察项目本身是否符合园区规划以及与已入驻企业的关联情况，适当抬高门槛后才会留住更多的优质企业。园区要考虑自身定位，不要为了扩大招商盲目采取“无需企业实体入驻、实体办公、实体经营”的虚拟模式，避免“霍尔果斯”式发展。同时，建立企业退出机制，提高产业用地的节约集约水平。第二，提升“土地效率”，通过经济手段对土地用途进行管制。当土地用途发生变化时，政府对增值收益征收高额发展税，以降低土地增值的预期，防止囤地、炒地的行为。加强土地利用的绩效评估，对企业每3年进行一次是否符合入园承诺指标的全面评估考核，对土地容积率、投资、增加值、企业运营业绩进行综合评价。建立企业淘汰机制，对企业实行合同管理，根据土地利用绩效评估情况，将达不到要求的企业清退出园区。同时，实行差别化的租金调整政策，对鼓励类产业项目，收取较低的租金；对限制类产业项目，收取较高的租金。通过调高租金、到期不再续租等手段，引导一些不符合本国产业政策的工业项目转移出去。第三，配套先行，让入驻企业和人才无后顾之忧。政府强有力的基础设施建设，是产业园区集聚提升的基础。要把园区配套建设放在首位，在企业入驻前完成交通、邮电、供水供电、商业服务、金额服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生医疗等市政公用工程设施和公共生活服务设施和信息基础设施建设。针对欠发达地区的产业园区，还可借助国家扶持政策，引入对口的国有银行、国有控股银行设立分支机构开展金融业务；实行特殊的金融监管制度安排，如允许提高贷款利率浮动上限，实行差别存款准备金率，放宽不良贷款上限，给予央行专项再贷款支持等。第四，营造价值文化，打造“成功梦”凝聚创业者信心。硅谷车库文化“洗脑”了一代又一代硅谷人，是那些白手起家的创业者成功梦的开始。然而，这种极个别的特殊案例是不具代表性的，但它产生的激发作用却凝聚着一代代的硅谷人。我国较为成功的高新技术园区，如中关村、华强北等，也都有类似白手起家的成功传奇故事，吸引着四面八方怀揣成功梦的创业者。第五，形成以内部循环为核心的创投体系。以往园区孵化和风投瞄准的都是外部力量，没有形成良性的内循环机制。同样以硅谷为例，起初或许外部风投占比较大，主要孵化从外部吸引而来的创业企业。而到了中后期，很大一部分创新企业是从硅谷大企业内部“孵化”出来的，一旦形成了这样一种良性生态，也避免了内卷的恶性竞争。对于风投来说，投一个内部孵化的企业，更加便于风险把控；对于创业企业来说，相较于外部也更容易拿到投资。第六，建立实践基地比建学校更加实际。政产学研用结合，是当下促进企业创新与特色产业园区发展的重要途径。然而，大部分城市没有高校、科研院所资源，也很难复制深圳经验建设一所深圳大学一般的优质高校。那么，与国内各大高校合作设立大学生实践基地、博士后研究基地等，是更好的选择。

参考文献

[1]   李鲁,赵方.中国园区经济的国际认知与新使命[J]. 改革, 2017(07):119-127.

[2]   盖文启, 王缉慈. 从硅谷的成功看中国高新区的发展[J]. 中国工业经济, 1999(12):34-38.

[3]   钱颖一. 硅谷的故事[J]. 经济社会体制比较, 2000(01):28-35.

[4]   卫龙宝, 史新杰.特色小镇建设与产业转型升级:浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J]. 浙江社会科学, 2016(03):28-32.