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十四五战略规划下的国企改革探索:以东部某市为例

发表时间:2021-09-10 11:17

中国国际经济咨询有限公司  博士后工作站  郑雪峰


一 深化国企改革进展情况

近年来,东部某市稳步推进国有企业改革各项工作,重组整合了一批优势企业,初步形成了“4+3”格局,拥有2A+信用评级企业2家,国有经济的控制力、支撑力和影响力明显提高,为推动全市经济社会发展、保障和改善民生作出了重要贡献。但是国企改革的成效离既定目标还有差距,随着国企改革持续向纵深推进,一些问题和矛盾也不断凸显,进一步深化国企改革势在必行。前期工作主要分为四个方面:

(一)开展尽职调查,深入剖析问题。2020年3月底,全面启动国企改革尽职调查工作,通过组织国有企业法律、财务、现场访谈等尽职调查,对东部某市7大国企集团、15个委办局及园区管委会下属的237家国有企业实际情况进行全面摸排,重点梳理企业财务状况、治理与管理情况、业务情况、员工情况等各方面内容。尽职调查工作从2020年4月启动,至2020年6月初基本完成,形成了《法律尽调报告》和《财务尽调报告》,为推进国企提升运营质效打下了扎实的基础。

(二)聚焦深层问题,完善顶层设计。在尽职调查工作基础上,全面总结、深刻剖析,梳理汇总出困扰东部某市国有企业发展的深层次问题。比如,股权管理权尚不统一、国企间互保管理不够规范、国企主营业务不够突出、企业盈利能力有待增强、公司治理结构不尽完善等等,并以此为基础,把个性问题的整改与优化国资布局、重整国企主业、优化国资监管等上级部署要求紧密结合起来,把握改革方向、研究改革举措、明确系统路径,于7月初制定东部某市深化国企改革顶层设计初步方案。经过前后10余次的调整优化,11月初,以“主体重构、资源整合、监管机制完善”为总体目标的顶层设计,经市委常委会、市政府常务会议审议通过。

(三)强化组织领导,优化协调机制。11月,成立了以市委市政府主要领导任双组长的国企改革领导小组,充分发挥“总揽全局、把握方向”的职责,建立常态化协调机制,定期召集各国企集团和有关部门集中“亮进度、看实效、解难题”,一方面,了解需求、统筹协调,另一方面,掌握进度、传导压力,按照即知即改的要求,采取有效举措、及时堵塞漏洞,积极稳妥推进各项改革任务。11月24日,市国资办、咨询公司和四个国企管理层分别成立四个国企改革推进小组,切实推动各国有企业加快落实方案既定的各项要求。截至目前,四大集团实施方案、四项优先出台的国资监管制度已基本确定,股权划转整体计划已经制定,平台公司相关筹备工作正在有序推进。

(四)坚持市场主导,提升企业实力。截至11月底,通过多种方式和途径,累计对三大平台集团等国企增资约25亿元,国有企业融资能力、经营实力进一步增强。充分重视资本市场作用,先后同评级机构以及券商沟通东部某市国企改革方案,争取外部机构的认同,稳步提升企业信用等级。

二 本轮国企改革的特色亮点

 (一)改革路径更明确。新一轮国有企业改革彻底摒弃以往改革中产权不清、权责不明、政企不分的旧模式,坚持社会主义市场经济改革方向,以国家有关国企改革的系列政策为依据,通过建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度,实现产、城、融一体化协调发展目标。同时,突出市场化、实体化方向,在企业经营管理、地方经济发展和公共服务供给方面,寻找政府和市场协调的最佳平衡点。

(二)主业边界更清晰。围绕全市发展需求和产业发展规划,坚定不移聚焦主责主业,进一步重构四家国企定位,明确服务领域、服务范围以及发展目标。围绕发展定位,做大做强主业,充分发挥国有企业在畅通产业循环、市场循环、经济社会循环的引领带动作用;推动国有资本向科技创新、基础设施、金融投资、文化旅游等重要行业和领域集聚,向具有核心竞争力的生命健康、精密机械、电子信息及半导体等优势产业集聚。

(三)整合重组更扎实。根据业务相近、功能相同、优势互补的原则,通过在集团层面优化股权架构,着力“打造一个地方龙头企业”“做强一个城市运营载体”“做大一个港城开发集团”“做优一个产业服务平台”,形成4家国企集团相辅相成、相互协作、共同发展的良性格局。在发展模式上,各大集团依托基础设施建设、公共服务形成的正向外部性,着力提升基础设施效能和资产资源利用效率,形成政府投资与产业收益的正向循环。对标高质量发展要求,自觉将企业发展放在全市发展大局中考量,有效改善传统的单一项目投资模式,实现产、城、融的一体化发展。

(四)保障机制更完善。坚持系统性思维,同步推进国有企业股权与管理权理顺、现代企业制度的完善落实、国资监管的授权放权等重点工作,围绕提高国有资本效率、增强国有企业活力的目标,不断调整优化监管思路、监管内容和监管方式,突出政资、政企分开,真正实现以“管企业”为主向以“管资本”为主的转变,着力构建科学合理的内部管理体制和运行架构,做好国资监管的“放活”与“管好”相统一,增强国有企业经营活力,提高国有资本经营效率,促进国有资产保值增值。

三  当前国企改革存在仍待解决的问题

改革推进的过程,就是发现问题、解决问题的过程。本轮改革共涉及237家企业、3000多名职工,难度大、要求高、任务重,前期国企发展中积累的偿债付息压力大、人员结构不匹配、资产有效性不强等现象,不会随着四大集团的组建而自动消失。这些瓶颈严重制约了国企的进一步发展壮大,也与我们面临的发展机遇、拥有的资源优势极不匹配。究其根源,主要有以下几个方面:

(一)国有企业市场化经营制度体系亟待完善。国有企业市场化主体地位尚未完全确立,国有企业现代企业制度尚有缺失,一定程度上阻碍了东部某市国有企业的市场化运行与发展。政企不分、政资不分的现象尚未得到根本性扭转,企业在项目建设与经营、重大决策、经营目标设定及人事管理等方面行政色彩浓厚,拓宽经营范畴、丰富经营项目的动力不足,推动市委市政府决策部署与市场相结合的意识还不强。亟需建立一套完善的法人治理结构和市场化经营机制,通过实体化、市场化的转型,实现企业的可持续发展。

(二)企业债务包袱沉重亟需“扶上马送一程”。2019年7月,为了切实降低和缓解园区低层级融资平台的债务成本和转贷压力,东部某市实施了“大带小”整合兼并运作,尽管园区企业的债务转到了市属国企,但历史形成的资产、资源大部分仍在园区,未有效注入。比如,部分涉水企业,账面资产2亿元,有息债务高达10亿元,资产负债严重不匹配,导致市属国有企业只能代管而不能股权并表,长时间在体系外循环。

(三)国企人员结构不合理借用情况严重。一方面,东部某市国有企业1977名员工中,有509人被外单位借用,导致政企人员混用,影响企业发展。另一方面,懂经营、懂市场、懂规划的人才严重匮乏,管理人员专业能力和经营能力较弱,缺乏市场化经营所需的专业团队和人才积累。

(四)行政事业单位资产资源亟需清理注入。在前期尽调中发现,行政事业单位资产权证不全、潜在资源价值不显等问题还比较突出,需要重点予以清理、整合和挖掘价值。亟需通过资产评估、公开招投标、设立夹层公司等方式,充分显现此类资源的市场价值,为东部某市国有企业增加稳定的现金流收入,增强融资能力。

四 下一步工作重点

国企改革涉及面广、政策性强、社会关注度高、困难挑战多。下一步,要深入聚焦影响企业市场化运行的关键环节、重点问题,以提高质量效益为中心,精准发力、有效破解,全力推动国有企业高质量发展,主要抓好以下五个方面工作:

(一)重构市场化导向的政府项目投融资模式。过去,在制度限制地方政府负债,地方收入有限又承担巨大发展任务的情况下,形成了地方政府依靠平台公司融资加杠杆、经营城市、土地财政为主要特征的投融资机制,平台公司现象是这种机制的集中体现。通过本轮改革,对平台公司进行重组整合,为企业发展赋能增效,提高国企经营收益,减少国企对财政的“输血”依赖,增强国企自身的“造血”功能。改革后的国有企业以独立市场主体身份、以市场化方式参与政府重大项目的投资建设。国有企业可通过特许经营、授权经营、资源补偿、购买服务等模式承接政府项目,做好和落实资金平衡方案,实现投资项目独立核算、自负盈亏。

(二)强化管资本为主的国有资产监管体制。过去国资监管权力和责任边界不明确。一方面,政企不分对企业授权放权不到位,一定程度上影响了企业自主经营,制约了企业活力。另一方面,国有企业未能建立国资监管机构委派外部董事、外派监事制度,国资监管体系不完善,存在监管缺位、不力的问题。国资监管部门将在建章立制上做加法,在审批权力上做减法,抓好产权,下放事权,规范对国有企业的授权。充分利用人员委派、综合评价、制度体系、信息化体系等综合手段,实现由原来的事后监管向事前规范、事中监控、事后问责的全流程监管转变,努力实现从“管企业”向“管资本”的转变。管好国资规划投向、国有资本收益、国有企业账本、国有企业安全等,切实履行出资人职责。

(三)优化国企薪酬绩效体系。长期以来,国有企业经营理念受计划经济思想束缚,薪酬管理理念滞后,高管薪酬与企业绩效挂钩不明显,企业内部薪酬体系不合理,薪酬激励措施效果不显著等问题较为常见。为激发国企经营团队创新发展动力,将根据企业发展阶段、企业经营实绩,逐步建立与企业效益、发展目标联动挂钩的薪酬体系。全面推进财务审计和信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制,形成更为市场化的薪酬绩效体系。

(四)规范国企法人治理机制。过去东部某市部分国有企业的法人治理结构不完善,多数企业没有设立监事会,治理机制不规范。国企改革后,将进一步强化党对国有企业的领导,把党的领导融入公司治理各个环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,并积极探索创新企业党组织发挥作用的有效途径,推动党的建设与生产经营深度融合,更好地把党建成效转化为企业的发展活力和竞争实力。强调企业党委的领导地位的基础上,强调民主决策、规范操作,确保董事会高效运转,依法治企,发挥经理层经营管理作用,确保国有企业决策的程序更加民主、决策的结果更加科学。

(五)创新国企融资渠道和方式。过去东部某市国有企业,尤其是园区企业的信用等级较低,导致东部某市国企的非标融资偏多、融资成本偏高、融资方式较为单一。本轮国企的主体重构工作有助于做大国企主体,下一步将通过建立“特许经营”为核心的城市服务体系,在交通运输、水利、污染防治、市政工程、生态修复、沿江沿海开发等基础设施和公用事业领域,推进特许经营,强化资产资源的盈利能力,做强国企主体,进一步提升信用等级。抓好专项债、政策性银行项目贷款、结构化融资等期限长、成本低的融资方式,增加企业债、公司债、中期票据等直接融资比例,切实降低国有企业综合融资成本。

国企转型升级重在修炼内功,在市场竞争加剧、能力要求提高、新技术改变竞争环境和手段的大背景下,只有着眼长远,同时综合解决国企发展的内外部问题,才能破解国企改革难题,完成国企的转型升级任务,不断增强。




 

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