深化国企改革在地方的实践思考：“十四五”期间政府融资平台的转型与发展
中国国际经济咨询有限公司 政府事务咨询业务部 田鹏
概述：党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中将优先发展农业农村，全面推进乡村振兴放到重要位置。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。
具体要求包括要毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展。深化国资国企改革，做强做优做大国有资本和国有企业。加快国有经济布局优化和结构调整，发挥国有经济战略支撑作用。
地方政府融资平台作为我国特定发展阶段下、特定政策环境中、发挥特定发展作用的主体，在地方政府深化国资国企改革的具体工作中，始终是一个复杂又系统的问题。本文试从“十四五”背景下的政策环境及改革要求着手，对融资平台的转型与发展进行简要论述，寻求其市场化、实体化发展的方向与路径。
一、 地方政府融资平台的发展背景与现状
随着1994年财税分税制体制改革，地方政府的财权与事权不匹配的问题逐渐加大，各级地方政府为快速、高效的实现城市建设与经济发展，需要以有限的财力撬动更多的资本，政府融资平台的原始使命即使搭建政府与资本之间的桥梁，以实现政府-国企-市场-资本之间的协同发展与良性互动。在不同的经济发展阶段，平台起到了稳定经济增长、支撑地方财政、推动区域发展的重要作用，尤其在2008年之后各级地方政府通过多种手段纷纷成立融资平台公司，省、市、区/县甚至镇一级充斥着大量的单纯以获取银行贷款为目的的融资平台公司，这一盲目发展也导致着融资平台管理混乱、加大地方政府债务负担、造成金融监管风险等多方面的问题。
“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，国际形势与环境更加错综复杂，国内改革发展稳定任务更加艰巨繁重，特别是新冠肺炎疫情以来经济发展经历了严峻考验。我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确指出：“发展方式粗放，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，经济增速换挡、结构调整阵痛、动能转换困难相互交织，面临稳增长、调结构、防风险、惠民生等多重挑战。有效需求乏力和有效供给不足并存，结构性矛盾更加凸显，传统比较优势减弱，创新能力不强，经济下行压力加大，财政收支矛盾更加突出，金融风险隐患增大。”十九大以来党中央、国务院对于地方政府加强防范金融风险、规范政府债务管理工作的要求不断提高，全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量。中央经济工作会议明确，防范化解重大风险为今后三年的三大攻坚战之首。中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。国务院常务会议多次强调，各地要落实属地责任，坚决遏制违法违规举债。在经济下行时期靠投资驱动的经济增长模式中，融资平台担负着大量的政府投融资功能，承接了巨量的公益性项目与资产，融资规模与方式普遍缺乏系统有效的监督，容易造成债务规模失控，存在潜在的偿债风险。由于绝大多数融资平台缺乏经营性现金流，存量债务偿还只能靠借新还旧或政府财政的隐性兜底，而新建项目的融资任务每年增加，存量债务累加的复利也在不断增长，依托地方政府信用隐性担保的融资平台模式危如累卵。
在这一背景下，地方政府纷纷秉持着防控存量不出险，推进增量不违规的原则，积极探索防风险与谋发展并重的改革道路，寻求激活存量的有效路径和引入增量的合理架构：即寻求通过推动对政府融资平台的结构性调整，实现实体化、市场化发展；进一步通过融资平台负债端与资产端的有效对应，实现负债资产化；并在此基础上通过多种方式挖掘有效资产的市场化运营收益，实现资产权益化；并通过对资产收益及经营权益的证券化，实现通过存量资产的证券化安排，调整债务结构。
二、 融资平台转型发展的困境与意义
目前，国内市政基础设施与公用事业领域尚未完成形成科学有效的使用者付费机制。即使已经建立收费机制的部分行业，收费标准普遍也远不能弥补全部投资与运营成本。地方政府在经济下行期对于城市建设、产业发展的需求又格外旺盛，政府投资依然是市政道路、园林绿化、环境治理、公共交通以及新型基础设施的主要投资方式。如何保障财政投入的可持续性、如何发挥财政力量的撬动作用以及如何使政府享受到前期投入带来的后期经济增长的分成，是融资平台在其转型发展过程中面临的主要问题之一。
部分政府融资平台通过十多年的发展，主体信用评级不断加强，投融资渠道不断拓宽，项目建设管理更加专业化，对市场资源的综合运用能力得到加强，服务质量、功能与机制不断提升和完善，在地方经济建设和社会发展中发挥了积极作用。大多数政府融资平台通常承担的功能包括：（一）受地方政府委托，对本级国有资产进行管理，负责重大项目、重点工程的投资、建设、管理及资金筹措；（二）负责政府投资项目的经营，重点包括通过多种形式实现对公共产品和服务的供给；（三）为本级政府其他融资平台提供融资担保或增信服务；（四）对下级政府融资平台进行注资、担保，或直接提供融资服务。从业务领域来看，政府融资平台的主要业务普遍以承担政府公益性投资项目为基础，债务总规模高居不下，企业通过内部造血、发展经营性项目获得经营收益的能力较弱；从管理体系来看，融资平台缺乏有效的经营战略，管理体系不清晰、经营抓手不统一，各企业间业务相同、交叠的现象严重，同一地区不同企业间的协同效应较弱，组织管理效率较低。由于融资平台与政府间的职能界限与定位较模糊，政府通常对于本应交由企业的自主经营行为干预较多，企业在本应通过市场化机制解决的问题上对政府的依赖性较强，不明确的边界划分直接导致了企业的市场化能力不足，在政府债务管控、融资平台与政府信用剥离的政策背景下，原有依存架构已逐渐被瓦解。
融资平台的转型发展应先从以下三个方面着手：
（一）市场化的区域发展平台
在发挥制度优势的基础上更好发展市场经济，让市场在资源配置中起决定性作用是市场经济必须遵从的基本原则，融资平台归根结底作为独立法人，应成为真正的市场化主体，坚持市场化是其可持续发展的必然选择，是企业增强自我造血能力的唯一出路，夯实企业发展基础，从根本上割裂地方政府对融资平台的隐性担保，是本轮转型发展的基本要求之一。
（二）可经营的区域发展平台
结合政策要求，融资平台应彻底剥离其政府融资职能，但作为地方国有企业具有与生俱来的与政府的血脉联系，仍应以市场主体的身份来参与地方经济和社会发展。与此相对应的，是政府支持方式的变化，即通过在经营性领域开展合作，由政府承诺、财政兜底性质的支持变成经营性资产、权益的支持。
（三）集聚化的区域发展平台
融资平台的转型发展，应关注完善集团化管控、专业化经营、集约化管理机制，真正建立起市场化运作机制，做大企业内部的优势业务版块，根据地方经济发展要求和资源配置情况，持续发展一部分业务板块、阶段性经营一部分业务版块、集中培育一部分业务版块。
三 、融资平台转型发展的思路与框架
政府融资平台的转型发展，主要应以推进地区高质量发展为核心目标，一方面是妥善处理好政府与市场之间的关系，充分发挥好政府和市场“两只手”作用，改变政企关系模糊、债务混同的局面，另一方面也应在改革过程中，进一步理顺债务与资产无法有效对应的情况，并通过资产、资源的有效配置，优化债务结构，推动企业运营提质增效，强化企业经营性债务的偿还能力；增强企业的多元化融资能力，缓释并逐步化解存量债务风险，推动区域经济综合发展，建立现代企业制度，最终推动融资平台转型为实体化、市场化的现代企业集团。
实体化、市场化运作的新公司应加强构建核心主业，并依托具有持续造血能力的核心主业，培育关联业务体系，打开市场化融资渠道，形成良性循环，实现整体运作市场化、企业管理现代化、业务管理专业化、资产管理证券化、债务管理资本化这五大目标，最终由“城市建设公司”、“项目融资公司”转变为“城市发展运营商”、“产业金融服务商”。改革思路具体包括以下四个方面：
（一）以改革促发展。深化国资国企改革对于区域经济来说可以满足两大功能需求，城市发展与产业发展。融资平台的市场化转型需要同时满足区域城市发展的投资、建设、开发和运营管理任务，通过布局城市开发、城市运营、金融服务、产业投资等业务板块，共同推进城市能级提升、产业转型升级，实现产城结合、产城融一体化运作的新局面。
（二）以改革稳债务。通过对存量债务与资产的梳理与匹配，打造债务风险缓释与化解的短中长期计划，妥善解决到期债务还款压力，加强对金融风险的识别与管理，积极开展相关融资工具的展期、续贷，探索优化融资结构并建立科学的投融资规划体系，压降综合融资成本和付息压力。
（三）以改革搭系统。市场化转型的主要任务是挖掘有效资产和增加融资能力，主要涉及资产和资金两方面。在资产端，一方面需要盘活现有区域内的存量资产，增加企业现金流，另外一方面需要从全区的角度挖掘更多的经营性资产，扩充企业的资产规模，提升企业资产的质量。在资金端，需要增强企业融资能力，通过优化现有融资渠道，创新融资工具来满足融资需求。同时加强与其他版块的资源协同发展，积极打造资产资源的规模优势。
（四）以改革建机制。探索建立地方政府经营性资源归集及授权使用制度，由政府统一归集管理相关城市公共服务资产、资源的经营收益权，依法合规授予相关企业行使资产、资源的经营及收益权，助力企业市场化经营转型、增加经营性收入。以此作为整合后理顺国企投融资模式、各企业主体轻装上阵、明晰主业、进行市场化运营的保障。
四 、结语
“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，必须坚定不移贯彻新发展理念，坚持市场在资源配置中的决定性作用。地方政府融资平台应加快探索投资、融资、开发、建设和运营五位一体的城市发展运营商模式，探索构建新型政企关系，以实体化、市场化改造后的融资平台为主体，履行政府在城市建设管理、公共服务供给中的各项经济职能，并通过加强产业投资与服务，对区域内优质产业进行扶持和投资，整合产业生态发展所需的各项要素及资源，以推进供给侧改革为目标发展成为促进地方产业创新发展的主要力量。
“十四五”期间的地方政府融资平台，应更多的以“城市环境的建设者，产业发展的推动者”为使命，以实体化、市场化改革为抓手，践行快国有经济的布局优化和结构调整，更好的发挥对于地方经济、社会发展的战略支撑作用。