新形势下国企三项制度改革的探索与思考
中国国际经济咨询有限公司 城建与投资发展部 彭博
一、概述
1992年初，由于效益不彰，搞活无策，庞大的冗员使国营企业不堪重负，一场名为砸“砸三铁”的改革热潮应运而生。“人无铁饭碗、岗无铁交椅、薪无铁工资”是国营企业的劳动用工、分配和人事制度改革的萌芽；同年，改革策略重新回到放权主题上，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确指出,转换企业经营机制的目的,就是为了推动国有企业进入市场,增强企业活力,提高企业经济效益。转换经营机制的目标就是使国有企业适应市场的要求。2001年，当时的国家经贸委联合人事部与劳动和社会保障部颁布230号文件——《关于深化国有企业内部人事劳动分配制度改革的意见》，自此，国有企业三项制度改革正式拉开了序幕。230号文件明确，要建立起社会主义市场经济和现代企业制度，而当时的国有企业尚处于计划经济状态，与改革目标存在一定差距。对于如何将计划经济转变为市场经济，在转型过程中国有企业内部组织和人员管理方面将进行何种改革，230号文件在当时颇具引领与指导意义。可以说深化企业三项制度改革，是建立现代企业制度的必备条件。
“人员能进能出，干部能上能下，工资薪酬待遇能多能少”的改革目标，近二十年来可谓是老生常谈。它意味着将过去“工人是企业主人”这一根深蒂固的理念，转变为市场经济中“把人力资源作为企业生存与发展的投入要素和成本来计量”的新方式。二十年前，三项制度改革的核心即人事改革、用工改革、薪酬分配改革，解决企业中如何组织劳动投入、劳动对象的问题，谁来干、如何选拔合适的人在合适岗位、如果没干好怎么办的问题，以及创造劳动价值如何分配劳动价值的问题。
二、新形势提出的新要求
二十年后，过去的三项制度改革已经不能够完全适应新形势新要求，中共中央《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》文件指出，管理、技术、智力、数据这些新的生产要素，要通过市场化的方式决定它的分配以及配置原则；国资委出台的《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》中仍将劳动改革、人事改革和分配改革提到了非常重要的位置。因此，新时代的三项制度改革，依然是要解决“人员能进能出，干部能上能下，工资薪酬能多能少”的问题；但在新的时代背景下有新的命题、新的挑战以及新的组织形式和新的业态、新的模式，也正因此，深化国有企业三项改革在今天既是一个老话题，也是一个新话题。
前国资委副主任孟建民在国资报告2020年第三期回答记者问时提到，从政策角度来看，三项制度改革是2020年中央企业一个非常重要的专项任务，并且是推进国有企业市场化经营建设的“牛鼻子工程”，在中央企业三项制度改革专项行动的落地年，要加强改革评估督导，推动企业改革方案切实见效。作为地方国有企业，如何理解国企改革三年行动；如何根据国家政策找到自己突破创新道路；如何通过想法、作为、改革实践将国家方针政策落到效益上、变化上、创新上，是当前乃至未来三年面临的最重要课题之一。我们作为知识密集型服务企业，一直致力于帮助地方国有企业进行这方面前瞻性思考以及切实行动，并在实践中积累了一定的经验。
三、X集团三项制度改革的探索与实践
X集团只是众多地方国有企业、平台公司的一个缩影，业务板块涉及金融、城建、地产、文旅等多个领域。在帮助其推动转型与改革的过程中，我们探索出了“一体两翼双通道，多项配套稳落地”的“1+3410+MP+N”三项制度改革模式。“1”即以《关于深化国有企业改革的指导意见》为总纲，督促指导集团公司三项制度改革各类具体措施的推进落实。“3410”为“三化、四体系、十项机制”：“三化”即人员选聘市场化、薪酬改革差异化、上升渠道灵活化；“四体系”即岗位管理、人才管理、激励导向型薪酬以及“正态分布”型绩效评价四个体系；十项机制即内选外聘相结合、员工培养双通道、定岗定编效能化、绩效系数分层级等十项机制。“MP”指搭建管理序列M、技术序列P的双发展通道，每个序列内涵盖大致6级18阶。“N”则为改革配套制定的多项制度文件，确保方案能够落地，走实、走深、有所成效。 其推进三项制度改革的主要措施:
1. 规范“四定一书一评估”，科学管理常态化。
按照集团化管控、专业化管理的基本原则，以“定职责、定机构、定编制、定基数”为切入点，按照现代企业管理模式重新搭建组织架构和运行机制。一方面，本着“简政放权、界面清晰”的理念设计职能条线，厘清机构设置和人员编制问题。在机构设置上，合并业务交叉或职能相近的部门；在编制上，避免因人设岗，一岗多责逐步到位、一专多能循序渐进。另一方面，严格落实《岗位说明书》中的职责分工，避免推诿扯皮，出现绩效考核成为摆设的情况。同时逐步确立“对岗不对人”的市场化纵向岗位价值理念作为定岗定编的基础，以公允体现不同岗位的技术含量、人才的专业水平，而后通过薪酬体系的设计，最终反映在差异化的岗位工资中。
新的薪酬体系设计鼓励多创多得，最大限度调动员工积极性。一是最大限度发挥岗位评估的作用，使定岗定编效能化。岗位区分相对水平，工资体现岗位价值，从而达到薪酬水平市场化的最终目标。二是调档晋级机制体现人才价值。通过结合学历、职称、专业技能证书、具体工作经验等能力素质以及年度绩效考核结果等因素确定晋升与否。此外，对关键岗位人才、急需引入的稀缺人才实行协议工资制；对技术发明团队和技术发明人员，实施科技成果转化奖励政策，进一步完善中长期激励机制，调动企业员工、技术人员、科研人员创新创收的积极性。
2. 实行合法合规合理“出”，能下能减有考核。
三项制度改革中，国有企业面临的普遍难点就是人员的“出”，干部的“下”和薪酬待遇的“减”，这对于国有企业来说，多为不能触碰的逆鳞。解决人员“出”的痛点，在改革过程中，要稳步推进《劳动合同管理办法》的有效利用，因地制宜控制人员总数，明确试用期转正、续签等量化考核与认定标准，通过签订、继续履行、变更、调动、解除或终止劳动合同等方式，将人员“出”的渠道合法、合规、合理化。同时规范劳务派遣形式的管理，在国家规定的劳务派遣用工比例限制内，使临时性、辅助性岗位的用工更加机动灵活。在干部能上能下的问题上突出契约化动态管理，一是畅通“上”的渠道：构建管理、技术序列“MP”双通道的培养路径；二是树立“下”的标准：通过对中层及以上管理人员实行契约化管理、差异化考核，将续聘、职位升降、薪酬调整与考评结果密切挂钩，与任职年限、工龄逐步脱钩，做到“能者上、平者让、庸者下”。三是建立“动”的常态，培养人才的“活水源头”。首要任务即避免“一岗定终身”，将人才队伍纵向、横向的“双向”发展路径打通，在动态化的管理下，使职级对等、权责对等、待遇对等。
3. 把蛋糕做大、把蛋糕分好。
X集团成立之初沿用了事业单位的薪酬绩效体系，在拓宽职位晋升通道、建立新的定岗定编方式后，加大工资总额管控力度配合形成差异化薪酬和激励型绩效的管理体系让市场化分配机制发挥巨大效用是现阶段最优组合。
通过效益提升和工资总额管理，将“蛋糕”做得更大。坚持效益和效率决定分配的市场化原则，一是根据业务布局、发展战略、行业特点等，同步建立与劳动力市场基本适应、与企业定位相对匹配、与效益效率全面挂钩的工资制度和调整机制。通过历史薪酬数据的统计、对比市场上的岗位价值，确立工资基数，工资总额的增减幅度控制在±5%；二是将工资总额调整剩余部分划入绩效考核、年终奖奖金池，使差异化薪酬和激励型绩效的管理有所支撑。
把“蛋糕”分好靠的是严格落实绩效考核制度。科学制定绩效考核指标与量化途径，将考核结果与绩效工资挂钩，调整薪酬固浮比，合理确定管理岗、技术岗与技能岗位的差异化考核。坚持绩效导向，建立“以能力定岗、以贡献分配”的激励机制。一方面在薪酬体系设计中加大绩效薪酬占比；另一方面，推行绩效系数差异化、绩效考核全员化。通过配套制度的出台，逐步推行“能者上、庸者下”的动态用人机制。
此外，就目前的普遍成果来看，全面推进经理层的任期制和契约化改革，通过“外聘职业经理人机制”等合约化、市场化的运作方式来实现高层管理人员身份的转变，从而推动外聘职业经理人这一模式，在大多数国有企业落地还存在一段距离，“平者让、庸者下”在实操层面仍然面对较大阻力。这就使严格设立并执行管理人员考核标准尤为重要。发挥干部管理监督以及任期内的经济责任审计、离任审计等方式辅助量化绩效考核，以达到监督管理人员履职情况的目的，确保干部不踩红线、不越底线。
四、探讨与思考
从改革进程和Χ集团的改革实践来看，国有企业三项制度改革是一个十分复杂的系统工程，也是一个螺旋式上升、波浪式前进的过程，道阻且长，不可能一次性完成，一蹴而就。要以制度体系的设计和搭建作为抓手，贵在走深、走实，在实践中摸索、在摸索中前进、在前进中反思，实现纵向深度与横向广度的双重目标。
过去20年间，三项制度改革聚焦于解决计划经济体制下特有的劳动人事分配制度存在的问题。新形势下三项制度改革，难的是实现员工持股、管理层股票计划、科技企业分红和超额利润分红等新的分配制度，所以中长期激励机制从某种程度上来说是新形势下三项制度改革的内核所在。通过改革，建立能够充分调动各级各类员工积极性的市场化用人和分配制度；通过改革，进一步推进企业职工能进能出、管理人员能上能下、薪酬待遇能增能减机制的成型落地，切实提高企业管理效能，培养精干高效的人才队伍，为长足发展、降本增效、转型升级、科技创新等各项工作提供强有力支持。这既是国家在新时期对国企改革提出的新要求，也是国企适应市场化需求所必须开展的重要工作。
对国有企业来说，其大部分从计划经济时代发展而来，尽管不乏一些企业在三项制度改革上已经取得了一定成效，但由于改革不够彻底，过去的老问题现阶段依然存在。例如，一些国企在逐渐高度市场化的同时还存在僵尸企业，导致员工需要被安置；此外，职工身份过于复杂也成为深化三项制度改革的一大问题，部分国企是从原本的政府管理体系脱胎而出，使得职工不仅是公务员，还是事业单位职工，造成不论是在管理还是在待遇上均与其他人员存在着明显差异。在管理体制上，国企承担一定的社会责任，不仅是为了创造效益，更为重要的是稳定就业。在实际操作中“能进难出”，经济裁员无法实现，当社会整体经济效益存在较大浮动时，国企更需要承担起稳定就业的责任义务。另外，管理人员的契约化和任期制较难实现，绝大多数高管人员是通过行政委托而任命，这使得国企管理层人员不仅是企业管理者的身份，还具有行政身份。通过签订“干部任期合约”，实行任期考核，真正做到“能上能下”尤为困难。最后，在分配制度的多样化上也具有较大约束。国企在员工激励上主要是通过绩效鼓励的方式，方法相对单一，缺乏对员工进行长期激励的有效模式。尽管个别企业已经尝试采用股权激励的方法，但绩效激励依然是最主要的途径，在工资空间方面的利用存在明显不足。
由此看来，成功的三项制度改革应该是一套系统的解决路径。它既涉及企业战略发展也涉及员工激励机制，如若缺乏配套设计仅仅“头痛医头、脚痛医脚”单一问题也无法得到解决。从我们所接触到的案例来看，因材施教帮助地方国有企业搭建符合市场化需求的制度体系仅仅是推动深化三项改革真正落地的一个开始，三项制度改革若想走深走实，要求企业找准自身痛点、难点不断进行分析、学习、适应，向“管控市场化，用人市场化，分配市场化”方向找齐，发现差距与问题，对症下药。
现阶段，我国国企改革已进入深水区。三项制度改革作为“牛鼻子工程”是国企改革三年行动计划中至关重要的一步。二十年前230号文件的出台，在一定意义上是我国国有企业进行人事、劳动以及分配制度改革的起点，时至今日我们依然在路上。改革自古是知易行难的，核心药方无他，首要的是认识与决心，其次是思路和方法。道路就在脚下，成功与否不取决于现在的位置，而是将要去到哪里。