《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》 政策解读
中国国际经济咨询有限公司 政府事务咨询业务部 关世龙
摘要
2020年10月底以来，债市频现“黑天鹅”，盛京能源、华晨集团、青海国投、永煤集团等地方国企发生债券违约，对于区域性债券市场造成了严重的影响。江苏省为防范化解融资平台公司的债务风险，加强融资平台公司投融资行为的管理，出台了《关于融资平台公司投融资行为的指导意见》。
《意见》加强了对融资平台公司的投资管理、优化融资成本及渠道、地方政府隐性债务及经营性债务管控、落实责任主体及加强审计等方面指导意见，对于融资平台公司投融资提出了“负面清单”、“正面标准”和“关注内容”。《意见》的出台对于江苏省融资平台公司的投融资行为进行了规范，未来弱资质的融资平台公司发展将举步维艰。同时，“十四五”时期，江苏省的国企改革政策和经济发展规划对于融资平台公司的市场化转型发展提出了更高的要求。融资平台公司需要进一步加强投融资能力的建设，向市场化转型发展，加强资产有效性的提升，业务布局的优化，融资管理的增强，人才队伍的建设以及企业制度的完善。
一、《意见》的背景
2020年10月底以来，债市频现“黑天鹅”，盛京能源、华晨集团、青海国投、永煤集团等地方国企发生债券违约，对于区域性债券市场造成了严重的影响。
为了加强地方国企的债务风险管控，2021年3月26日，国资委发布《关于印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》的通知》。要求地方国资委督促指导地方国有企业严格落实主体责任，切实增强底线思维和风险意识，依法合规开展债务融资和风险处置，严格遵守资本市场规则和监管要求，按期做好债务资金兑付，不得恶意逃废债，努力维护国有企业良好市场信誉和金融市场稳定。4月26日，江苏省召开廉政工作会议，提出要紧盯平台公司投融资管理等领域，织密织牢监督之网。4月30日，中共中央政治局4月30日召开会议，会议提出要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制。江苏省《关于融资平台公司投融资行为的指导意见》（以下简称《意见》）是在此背景下发布的针对国有融资平台公司的债务风险管控的指导意见。
二、《意见》的理解
《意见》的核心目的规范融资平台公司的投融资行为，在投资方面规范化，政府不得干预企业经营活动；在融资方面加强总量控制，摸清底数，严禁新增地方政府隐性债务，分类管控经营性债务增加；融资渠道方面改善产品结构，提高银行和标准化产品比重，稳步压降非标产品规模，坚决杜绝变相集资行为，压降融资成本；防范化解债务风险，落实责任主体，强化审计。
三、《意见》需要重点关注的内容
（一）负面清单
“一严禁一禁止”：严禁新增政府隐性债务，确保政府隐性债务余额和风险不断下降；融资平台公司要加强融资成本管控，禁止违规向第三方支付各类居间费用。“两坚决杜绝”：坚决杜绝恶性债券违约事件和逃废债等违法违规行为；坚决杜绝变相集资行为。“三严控”：严控高风险业务投资；严控资产出表、表外融资等行为；除地方隐性债务化解资金和预算安排支出外，严控地方财政向融资平台公司拨款。“企业五不得”：不得脱离投资项目实际盲目举债，不得投资收益不能覆盖市场化融资成本的项目，不得违规为其他企业提供借款、担保，不得违规改变资金用途，不得开展融资性贸易，不得欺诈发行债券、虚假披露信息、操纵市场价格；不得通过以存定增、购买理财等方式额外增加融资平台公司负担。“政府六不得”： 不得干预企业经营活动，不得以行政决议方式违规将政府出资建设项目交由融资平台公司筹资承建，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债，不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保或承诺。
（二）正面标准
1、政府债务管控“三应当”
（1）各地政府应当加强融资平台公司全口径径债务监测管控，全面摸清融资平台公司政府隐性债务、经营性债务和或有负债底数；
（2）各地国资监管部门应当建立融资平台公司资产负债约束指标，并按不同行业、不同类型、不同评级对各融资平台公司实施融资限额和负债比率管理；
（3）各地政府应当通过増加资本金、注入优质经营性资产、整合重组融资平台公司等方式，提升融资平台公司市场主体评级和资本营运能力，提高银行贷款和信用债券等标准化融资产品比重。
2、融资平台公司投融资“五应当”：
（1）融资平台公司应当完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，项目投融资行为应同步审核决策；
（2）对外投资应当符合产业发展规划，投资规模与投资实力、融资能力、财务承受能力相适应；
（3）对外融资应当遵循审慎原则，充分考虑融资渠道、融资期限、融资成本、风险控制等因素；
（4）融资平台公司应当制定年度融资计划、资金使用计划和风险分析报告，经公司党组织会议前置研究并通过董事会审议后报本级国资监管；
（5）融资平台公司新增债务用于偿还到期债务的，应当设置专户管理，严格实行受托支付，同级政府性债务管理领导小组成员单位依职责监督检查。
3、“六鼓励一支持”：
（1）鼓励通过公募REITs等权益类、资产证券化方式融资；
（2）鼓励金融机构合理让利（降低中间费等成本，不得额外增加成本，加强对额外条件监管）；（3）鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制（风险化解基金或周转金（贵州、黑龙江、湖南都曾设立，主要由省级政府协调国有企业、金融机构、社会资本共同设立，基金采取“过桥方式”提供贷款，重点用于辖区内融资平台偿还到期债务资金的周转。））；
（4）各地政府要鼓励融资担保公司为融资平台公司提供银行贷款和发行债券增信；
（5）鼓励大型国有商业银行、省属法人金融机构等参与建立债券领域投资发行平准机制，支持本地区融资平台公司偿还到期债务的资金周转。
（6）鼓励金融资产管理公司按照市场化、法治化原则参与融资平台公司债务实质性重组，整体帮助化解风险。
（7）支持有条件的融资平台公司发行财政贴息的绿色债、项目收益债等创新类债券产品
（三）关注内容
1、“三重点关注”非标类产品监管政策，逐步压降非标占比，纳入经营业绩考核；弱资质平台【重点关注货币政策、财政政策和金融监管政策变化，对债务风险较大的县级和市场主体评级AA级以下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模，指导科学确定融资路径，协调推进投融资平衡】；
2、“两关注”在地方党政主要领导干部和融资平台公司主要领导成员经济责任审计等项目中，关注企业投融资政策执行、决策程序、融资规模和成本控制、风险防控、资金使用等情况，同时关注企业对外担保和对外借款事项，注重揭示风险和问题。
四、对于江苏融资平台公司发展的建议
《意见》对于融资平台公司的投融资行为进行规范，其中对于弱资质平台公司的债务管控、新增融资，尤其是经营性债务方面提出了新的要求。未来弱资质的融资平台公司发展将举步维艰。近期发布的公司债审核重点加强了对于弱资质平台的融资约束。2021年4月，上交所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项》针对城市建设企业总资产规模小于100亿元或主体信用评级低于AA（含）的，应结合自身所属层级、业务规模、盈利情况、资产负债结构、现金流量情况等评估自身经营和偿债能力，审慎确定公司债券申报方案，并采取调整本次公司债券申报规模、调整募集资金用途用于偿还存量公司债券等措施强化发行人偿债保障能力。在债务管控的政策影响之下，不同资质的融资平台公司之间分化将不断加剧。同时，“十四五”时期，江苏省的国企改革政策和经济发展规划对于融资平台公司的市场化转型发展提出了更高的要求。融资平台公司需要进一步加强投融资能力的建设，向市场化转型发展，作为城市发展战略的承接主体，形成高质量发展的地方国企。融资平台公司投融资能力建设的背后是企业资产有效性的提升，业务布局的优化，融资管理的增强，人才队伍的建设以及企业制度的完善。在资产发展方面，需要增加对于资源资产的挖掘、盘活、经营、赋能，提质增效，强化资产质量。在融资管理方面，通过优化融资渠道，建设创新投融资体系。通过资产端和资金端，建立投融资能力体系。在业务发展方面，坚持主责主业发展，背靠政府资源，以市场化的方式，形成核心竞争力。在队伍建设方面，加强对于“引、育、用、留”的管理，增强薪酬绩效体系建设。在企业制度方面，坚持“两个一以贯之”，逐步建立中国特色现代企业制度。