构建投融资规划体系助力片区开发
中国国际经济咨询有限公司 城建与投资发展部 高鉴东
“简单比复杂更难，你必须付出巨大的艰辛，化繁为简。但这一切到最后都是值得的，因为你一旦做到，你便能创造奇迹。”——乔布斯
2020年11月5日，自然资源部印发了《土地征收成片开发标准（试行）》，对土地成片开发方案作了基本规范和指标性划定。土地成片开发是一个综合性的复杂工程，涉及到土地、规划、经济、法律、环保、产业等众多交叉领域，构建片区开发的投融资规划体系是片区开发中必不可少的环节，是嫁接城市规划与城市经营的桥梁，是连接政府、平台公司、金融机构、社会资本的实践性方法论。
一、片区开发亟待解决的两个问题
（一）平台融资受限地方政府作为片区开发的主体，主要实施片区开发的两大建设任务，一是土地征收或房屋征拆，二是基础设施及公服设施建设。土储专项债的封堵和不具备经营性或弱经营性的基础设施及公服设施项目均面临较大的融资难题，而既往的平台公司融资也被一系列政策围追堵截。从国发〔2010〕19号文纲领性的提出了剥离平台公司的融资职能，到国发〔2014〕43号文、中发〔2018〕27号文将政府融资规范于只能发行政府债券，再到平台公司转型和国有企业高质量发展的一系列政策文件可以看出，实施片区开发项目需寻求外部合作，需求社会投资。
（二）支付路径堵塞。 外部社会资本投资片区开发项目、金融机构给与片区开发项目融资均属于企业经营行为，目的是收回投资并获取合理回报。从政府视角来看，片区开发项目的主要收入来源为土地出让收入、一级、二级开发过程中所产生的的各类税费以及产业导入、培育形成之后的产业税收。无论是划入政府性基金预算的土地出让收入、还是划入一般公共预算的各类税费都无法直接支付给社会资本或金融机构。
片区开发存在的两个现实问题突出为一种表征：无法形成项目信用，即无法实现投融资闭环，进而影响片区开发各个环节的展开。
二、应用片区开发投融资规划体系应对片区开发面临的问题
片区的开发有着自身内在的逻辑，从城市发展角度划分有空间驱动型、产业驱动型；从解决问题角度划分有城市更新类、债务化解驱动类等不同属性。不管是哪种类型的片区开发类型，均需切实考量、分析其开发的必要性，第一，顶层意义，开发这个片区的利税情况、经济发展、就业带动，人口红利等；第二，可操作性，财政实力如何、片区产业潜力、承接主体实力等。当开发意图确定后，需要从更具象的层面去考虑如何开发的问题，第一，主体层面，引入哪类的 社会资本、介入方式、介入程度；第二，政策层面，现行土地开发的政策、融资的政策，带动项目的政策；第三，实施路径，优选片区开发的核心区域，划分功能性组团、研究投入产出时序、确定开发模式等。搭建片区开发投融资规划体系目的就是为了应对以上在片区开发中的存在各类问题，实现规划、项目、政府与建设、资本、企业的有效连接，建立各类主体信心，形成项目自身信用。具体为以下两个方面：
（一）解决投什么、投多少、有什么、有多少、收多少、是否平衡的问题投什么：划定片区位置范围之后，结合现有的各类规划，确定片区的各类项目投入类型，可以从非经营性纯基础设施项目、准经营性的带动性项目和经营性的商业项目三个维度区分片区项目投入类型。投多少：通过片区所处城市的各类投入历史成交数据，在结合当地征地拆迁的政策体系可以基本框定片区整体投资额，随片区开发的阶段深入，投资额的估算可以逐步精确。有什么：梳理片区所有的资源，包括土地资源、水资源、旅游资源、交通资源以及产业资源和招商情况，在梳理清单的基础去深入探讨资源变现的可能性，利用多维度加权模型考量对土地价值的影响。有多少：将可以量化的资源进行量化，土地整体规模、经营性用地规模、各类用地比例、毛地熟地比例等；公路级别、公路里程、在片区或片区周边的分布情况等等；如果有既有产业，产业发展分布情况和利税数据等。收多少：将量化后的资源分类统计。从城市建设到城市经营的角度去分析，片区的收入前期靠土地、中期靠税收、远期靠产业。所以需要从近期、中期、远期的角度去衡量收入规模和收入实现的可能性。是否平衡：平衡需要从静态和动态的维度去判定，片区是否开发也不能单靠一个平衡指标来判定，但是平衡与否对于参与片区开发的各方主体都意义重大。如果静态不平衡，可以寻求动态平衡，也可以再去加强投资端和收入端的细项判定，但是都需要夯实依据。最后去探究不平衡的解决方案，或者缺口较大难以平衡，探讨局部开发的方案。
（二）解决怎么投、怎么收、怎么最大化、怎么参与、怎么融资的问题怎么投：不论是常规投资，还是片区开发投资，两个关键点不容忽视，一是投资周期内的执行主体现金流稳定，二是投资周期内的优质资源变现最大化。合理的投资时序是资金时间价值实现的重要保障，片区开发项目也同样如此，土地征收、房屋拆迁、市政道路建设、其他基础设施配套均需要安排合理的投资时序。怎么收：收入时序和投资时序是匹配进行的，在片区开发项目中前期的收入主要来自于土地出让收入，那么土地出让的时序安排就至关重要了，需要结合地块位置、地块类型、周边配套等等不同维度的条件确定出让时序，同时也需要考虑片区用地指标和市场容量的因素，不建议集中出让，也不建议“捂住不放”，合理的收入匹配时序对项目正常运转意义重大。怎么最大化：片区开发项目虽是政府主导，但是缺不了市场主体的参与，在现金流稳定的基础上，收益最大化是市场主体的核心目标。狭义的收益最大化，就是土地价值最大化。结合投资和收入时序去动态看待项目收益，片区组团的划分、基础设施的配套、景观旅游资源的加持、产业资源的导入都可能形成局部“地王”，实现产值最大化，当然也不能忽略政府发展片区价值最大化的理念。怎么参与：政府、平台公司、社会资本、金融机构均是片区开发项目的核心参与主体。这些参与主体是如何参与到一个片区开发项目中的，他们之间又需要构建的怎样的关联，这都是片区开发投融资模式的设计范围，也是项目推动的核心关键点，下文会针对模式做单独说明。怎么融资：片区开发涉及众多的项目类型，且无法针对项目编制出符合金融机构授信流程的具化性文件，实现项目的整体融资可能性很小。区分项目类型去做局部融资的可行性较强，也可能需要社会资本方的集团或股东授信。设计融资模式的时候应该基于项目，按照不同项目从项目融资（项目贷）、财政直投、平台融资、政企合作等融资方式去设计，更重要的是长期和金融机构保持沟通，去匹配金融机构提出的信审要求。
三、构建片区开发投融资规划体
片区开发的投融资规划体系构建从狭义来讲会涉及到三个层面：一是基于土地，从片区空间演进、规划情况、平衡状态等涉及土地的方面去侧重考虑；二是基于项目，从片区内的落点项目、开发时的组团匹配、时序安排来侧重考虑项目端；三是基于模式，从政企的关系构建、关联方的合作模式、未来的支付路径以及项目的融资模式进行整体的模式构建。细分来讲应该包含以下的分支体系：
（一）构建片区开发平衡测算体系在综合考量片区的空间边界、各类规划条件、用地现状和基于大数据的假设参数判定构建一个基于投资端和收入端的平衡测算体系。从政府承担片区开发的公共职能视角、平台承担城市综合运营商的视角、社会资本合作投资盈利以及金融就保证安全流动性的视角分别去判定这个片区是否可以达到各方需求的平衡。如果可以平衡，则着重考虑分配的问题，如果不能平衡，则着重研究解决平衡决口的问题。这样的平衡体系目的就是为了解决片区发展良性的闭环循环，提升片区项目信用。
（二）构建片区开发投资评估体系从土地征收、拆迁安置、基础设施及配套和其他重大项目投入或片区已投的存量项目维度综合构建项目的投资评估体系，形成项目的投入流。投资评估体系的构建不仅需要广度达标，还需要深度达标；从深度上对每个大类的细分项做纵向细化，比如属于土地征收大类的土地征收补偿、青苗补贴等，属于拆迁安置大类的居民住宅补偿、社会保险等，属于基础设施大类的公建、公用、市政、绿地等，对于已立项的重大项目需要进行新增、拆分或扣除投资。
（三）构建片区开发收入评估体系
从土地出让收入、税费收入、产业税收维度综合构建项目的收入评估体系，针对不同类型的项目视情况可以增加部分特许经营收入和二级收入，形成项目的收入流。从深度上对每个大类的细分项做纵向细化，比如属于土地出让收入大类的居民用地、商业用地、工业用地、仓储物流用地等，属于税费收入的土地成交环节税费、建安投资环节税费等，已经形成初步产业的，按照既有税费预测未来产业税收，没有形成产业的，按照相似区位的同产业类型预测产业税费。
（四）构建片区开发税费评估体系（属收入体系中的二级体系）衡量一个片区是否良好发展的一个重要指标就是税收指标，对于政企双方和项目自身的价值评估都至关重要，不过税收是否能纳入到偿付资金池则是另外一个话题。片区开发的税收体系从城市建设到城市运营的角度去构建，包含土地成交环节、建安投资环节、物业销售和出租环节、产业税收环节等各环节税收，税种又包括契税、印花税、增值税、城建税、所得税、房产税等多个不同的税种，各类税费按照不同的税率和计税依据进行估算，同时要结合考虑当地的税收政策。
（五）构建片区开发时序设定体系资金本身具备时间价值的属性，土地随着周边配套的发展也具备了时间价值。在保证项目现金流的前提下发挥时间价值是片区开发时序设定体系需要解决的关键点，同时也可以部分解决在时序跨度内的平衡问题。片区开发的时序设定体系从投资时序段和收入时序段两个对应的层面去构建。投资时序段的设定需要综合考虑开发约束条件、土地出让前提、土地增值要求、项目持续运作等相关维度的边界条件；收入时序段需要综合考虑市场容量可承受、项目现金流可持续、组团开发、肥瘦搭配、重大优先、配套穿插等相关维度的边界条件。时序设定体系的构建是一个不断动态演化的过程，贯穿于片区开发的整个过程中。
（六）构建片区开发运作模式体系
从PPP模式下的片区开发到授权经营模式下的片区开发，片区开发的运作模式经历了几次演变的过程，但目前还没有出台法定的开发模式，标准化的模式构建也需要更长时间的项目实践。构建片区开发运作模式体系需要基于片区属地政策对标其他挂网成功的片区开发案例，出台支持片区开发运作的各项政策，最后量身搭建自己的开发模式。构建主旨是研究参与方的合作架构、投资方的回报路径和金融机构的审贷风险以及招投标的授权合规风险。
（七）构建片区开发融资体系融资落地是所有需要融资项目的阶段性胜利，所以搭建片区开发融资体系是片区开发投融规划的重要环节。片区开发属综合性项目，子项目类型众多，很难仅利用单一融资模式实现全部融资，区分子项目类型和提前沟通金融机构是构建片区开发融资体系的两个重要环节。从搭架子、建实体、盘项目、跑路子四个维度去构建片区开发的融资体系。搭架子：完成顶层开发决策，配套出台与片区开发事宜的政策，建立与融资相匹配的管理运行机制，落实项目前期审批各项工作，建立市场运作机制和融资保障体系；建实体：授权适宜主导开发事宜的平台公司，充实资本和资产，建立“融、投、建、管、还”一体化运行机制；壮大平台公司实力，向市场化投融资平台和城市运营商发展；盘项目：建立片区开发整体项目库，以项目为核心把握区域重点融资需求，对项目进行科学合理的包装，强调项目的盈利模式和均衡性现金流；跑路子：积极对接社会资本和融资渠道，建立融资的主渠道和辅渠道，以政企合作为切入点，逐步引入信托、基金、股权等多元融资方式。
