新型城镇化建设中三条主线“是什么、为什么、怎么做”

中国国际经济咨询有限公司    政府事务咨询业务部   王鉴男

城镇化是我国经济社会发展的重要主题，是改变我国提升城乡居民生活水平、保持经济发展活力、打破城乡二元割裂体制的重要方式。城镇化与国企改革、财政税制改革、社会治理体制改革一道被认为是中国改革的四大重要内容[1]。

改革开放以来，我国城镇化率从1978年的不到18%增长到2019年的超过60%[2]，成绩斐然。在我国经济发展方式转变、城市意义和功能变革、城乡居民对生活质量要求提升的大背景下，以“城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展”为特征和理念的新型城镇化得到重视和大力推进。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中将城镇化是“建成现代化经济体系”的重要组成部分，并提出“十四五”期间要“推进以人为核心的新型城镇化”的要求。

八、优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化

31.推进以人为核心的新型城镇化。“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设。”

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》节选

一 、是什么：新型城镇化中哪三条主线？

新型城镇化与城镇化一脉相承，从棚户区改造、旧城改造、工业企业搬迁、新区建设、产业园区打造、智慧城市，到村居改造、美丽乡村建设等均是重要内容。虽然工作内容涉及众多且随着时间推进不断变化，但从中长期视角来看，结合新型城镇化工作的要求和内容，可以认为我国的城镇化总体沿着并将继续沿着三条主线开展。

第一，老城区改造，目前以城市更新为代表，主要目标是将老城区改造成为适合人居住的住宅区、商业区、服务区等，提升城市生活质量、优化城市结构布局。老城区主要指各城市的现有城区。改造工作包括如城区内工业企业/污染企业的外迁、老旧小区改造、旧街道和房屋的拆迁、基础设施建设等，是棚户区改造、旧城改造等政策的变革与延伸。

第二，新城区建设，目前以产城融合为主要思路，目标是将新区的建设与产业发展深度融合，以免出现睡城式新区或缺乏生活配套的产业园。新城区建设以产城融合思想，将近、远郊的区镇的建设与产业园区、高新技术开发区、物流园区等结合打造，发展各地独有的支柱产业，或承接老城区外迁产业。重点是在片区规划和开发之前基于区域经营视角和区域内项目自平衡原则，将产业规划、招商引资工作、基础设施建设投融资规划与区域总体功能布局、开发时序、产城互动方式等相结合，并且适度进行基础设施的超前建设。

老城区改造和新城区建设能够一定程度上解决城市的生活和产业发展问题，但难以解决城市承载能力有限、不能容纳全部居民定居的客观现实，无法实现“以人为本的城镇化”。故需要第三条主线——通过农村建设实现的城乡一体化发展解决城市容量问题。通过村居改造、美丽乡村建设等工作对周边区域农村进行改造，并提供医疗、教育、水电燃气网络等公共服务和保障，使农村“就地城镇化”，实现城乡一体化的发展，从而避免人口集中涌入核心城市。

二、 为什么：这三个主线重要的原因是什么？ 

1. 我国城镇化发展的必然要求

我国城镇化率2019年达60.60%，无论是短期内的“十四五”末达65%[3]、中期的2030年的70%[4]，还是2042年中国城镇人口达到峰值时的76%[5]，我国城镇化率仍有巨大发展空间。以2030年为时点计算。总人口方面，根据国务院颁发《国家人口发展规划（2016-2030）》预测，2030年人口达14.5亿，国家统计局公布数字2019年我国人口为14.0亿。城镇化率方面，则将从2019年的60.6%提升至70%。简单相乘可得，我国城镇常住人口将从2019年末的8.48亿增长2030年的10.15亿，即城镇常住人口增长接1.67亿。

这1.67亿新增的城镇常住人口中，根据国家统计局公布信息，又可分为来自自然增长、区划变动、城乡迁移三个驱动因素，对城镇化人口的贡献分别为23.6%、39.6%和36.8%[6]。除现有的8.48亿人外，“自然增长”的人口将成为驱动老旧城区改造的重要因素；“区划变动”则将为产城融合的新城建设带来更大空间；而乡城迁移则将对城乡一体化发展提出切实的需求。

2. 支撑经济和产业转型升级的重要力量

与西方国家的工业化与城镇化同步进行不同，我国工业化速度明显高于城镇化速度，可以认为工业化的发展带动了城镇化的发展，但这也产生了“被动城市化”的问题，一方面是城乡差距不断拉大、城市承载能力承压、乡村人口流失；另一方面，我国高端制造业和现代服务业相对滞后，中低制造业发展较快、第一产业吸引力和竞争力下降，产业转型和升级速度不理想。

从经济发展阶段来看，我国在改革开放后充分发挥后发优势，不断吸引和利用外部资金和技术实现了快速的工业化。但是随着我国的后发优势开始消退，以创新打造经济增长新动能成为经济发展必然方式，而创新能力则需要在城市中培育。只有城市才能实现创新所需的人次、资金、体制、技术等方面要素的高度聚集，为创新提供土壤。从产业角度来看，中国的工业大而不强问题凸显。高精尖的制造业离不开高质量的创新、研发体系和产业配套支撑。而各个国家和区域高端产业的企业总部或研发中心往往位于大城市、科技新城或与城市较近的产业聚集区域内。中小型城市、偏远乡村则难以聚合力量支撑高端制造业的发展。

要实现以上两个维度发展，我国的城镇化就必须从现有城区环境升级提升对人才的服务和吸引力、新区产业要素聚集、城乡一体化发展承接乡村人口三方面开展工作，即贯彻我国以19个城市群带动新兴城镇化发展的政策理念：“…形成优势互补、高质量发展的区域经济布局；发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力…”。[7]

3. 解决中国城乡二元制自然结果

我国的城镇化发展伴随着城乡二元体制的改变，重要内容即农民的市民化。但在我国地少人多的客观条件限制下，农民的市民化不能通过全部涌入当前城市的方式解决。从人口角度来看，当前的城镇化面临着人来和人去两方面问题。

“人来”即随着城市人口增多“摊大饼式”城市发展造成生活质量下降、竞争压力增大、生活成本增加。且由于普遍有着落户难等问题，导致外来人员和家属无法平等享受城市资源。

“人去”指大型城市核心城区建成时间较早，生活便利性不高，导致对外来人员吸引力逐渐下降。且随着核心城市周边县、镇、乡的发展，这些区域可以利用自身城市面貌较新、规划更为合理、落户便利等方面的优势吸引核心城市的人员，这对于城市中部分产业，如制造业，造成了极大冲击，导致产业的竞争力下降。

为了应对“人来”“人去”问题，各类政策或计划被制定，如北京的人口疏解计划控制城市规模，上海的积分落户留住人才、二三线城市的“人才大战”等。这些政策和行动在一定程度上达成了既定目标，但从更为宏观角度来看，行政化手段针对某一特定群体人员的疏解或留存不仅与人口自由流动的意愿有悖，更不不符合市场经济的基本规律。只有从老旧城区、产业新城、乡村建设三个维度共同发力才能够更为根本性的解决城市面临的问题。

三 、怎么做：怎么解决资金问题？

经验数据表明，中国城镇化率每提高1%，需要追加近6万亿元的固定资产投资。如考虑随着城镇化推进为新增市民提供基本公共服务，则每人需要近5万元公共服务成本[8]。按此计算，到2030年我国新型城镇化资金需求量接近70万亿元。

1. 土地财政支撑有限

新兴城镇化内容丰富、对地方的资金投入提出了一定要求。过去的发展中，我国城市化资金对土地财政依赖极大。但这种“以地谋发展”的方式在城市化过程中也累计了不少风险，无法支撑新型城镇化开展。

首先，在房住不炒的总体要求下大型城市和经济发达地区城市土地供应受控、中小型城市县城和经济欠发达地区城市的土地流拍成为常态，叠加房地产去化等因素，零供应、零成交现象屡见不鲜。土地出让收入对地方政府预算收入贡献降低、持续性收到影响。

其次，传统工业园、产业园低价供地的问题凸显。由于我国各产业园区之间竞争加大，部分区域以低供地价格、高补贴等方式吸引企业入驻。但一方面高补贴和低价供地之下，企业对地方经济的总体贡献较弱。另一方面，产业园区与城市之间互动不足，园区周边土地受益不足，无法实现反哺。中西部区域30%以上的国家级开发区存在亏损，省级、地市级开发区亏损更为严重。[9]

第三，地方政府和各地平台公司前期以基于土地的资金循积累了大量的金融风险，部分地区债务压力高、偿债能力不足，借新还旧成为缓解债务压力的主要途径。这种基于土地（和土地出让金）的资金循环其实是提前支取了未来的土地收入，限制了政府未来的资金支付能力。

2. 积极寻找新的资金源

一是利用好专项债，做好新型城镇化方面的项目储备。近年来我国专项债新增规模不断增长，2020年规模超3万亿[10]。相较其他融资方式，专项债融资成本较低、融资期限较长，是政府“开前门堵后门”的重要手段之一。作为政府重点支持的“两新一重”（新型基础设施建设，新型城镇化建设、重大项目）的投资领域之一，各地方政府在推进新型城镇化的过程中，应利用好专项债这一融资方式，抓紧进行项目储备和申报相关工作。

二是新型城镇化建设基金或园区建设基金。此方式在澳大利亚、新西兰等城镇化较晚的国家中应用较多，可作为我国新型城镇化中解决问题的重要方式。新型城镇化建设基金即以城市为发行主体（中国可为省、市、县），以具体的城市公用事业项目，如地铁、水电热气等，为融资标的。政府或国有企、商业银行或政策性银行作为基金主要出资方成立基金，并可邀请金融机构、投资机构等共同参与，推动项目启动[1]。项目启动后，再通过发行债券、REITs等方式进行资产证券化，促进资金回流，从而形成良性的循环。

三是运用PPP等方式，充分引入社会资本。PPP作为引入社会资本与政府共同进行基础设施建设的模式，能够有效缓解政府在新型城镇化中面临的资金压力，实现风险共担、利润共享。当前的PPP项目在基建、环保类等领域使用较多，其特点在于政府需求、投资标的、项目收益、运营方式等均较为明确。在新型城镇化领域，要以项目自平衡作为基本条件，将老城区、新城区、城乡一体化结合角度进行组合包装，除建设外，还可将设计、运营等环节纳入进去，增加项目赢利点、延长盈利周期，从而满足PPP项目要求。

四是放开市场准入限制，引入民营资本。我国传统的城市建设中，水电燃气、公用环保等部分领域仍限制任然较多。以市政环保为例，二三线城市、北方城市仍为传统的政府/事业单位负责，或区域内国有企业负责，市场化主体被无形条件限制在外。在新型城镇化建设阶段，则应进一步消除对民营资本的限制，尤其在老旧小区改造、产业新城建设、城市公共服务提供、交通（轨交）建设、智慧城市等领域放开投资限制，充分引入民营资本，部分方面允许民营资本主导，高速高效推动新型城镇化建设和发展。

参考文献

[1]《大变局与新动力—中国经济下一程》，厉以宁

[2]《2020年社会蓝皮书》，中国社科院

[3]《中国农村发展报告2020》，中国社会科学院农村发展研究所

[4]《国家人口发展规划（2016-2030）》，国务院

[5]《新基建》，任泽平、马家进、连一席

[6]《中国人口大迁移：2019》，任泽平

[7] 2019年中央财经委员会第五次会议，http://www.xinhuanet.com/2019-08/26/c_1124923884.htm

[8]《城镇化资金从哪来》，中国国际经济交流中心

[9]《“十四五”必须推进的土地制度改革》，刘守英

[10]《弱周期中的博弈与扩张—基建行业2020年投资策略报告》，中泰证券