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如何推动园区类平台公司发展

发表时间:2021-09-10 11:37

中国国际经济咨询有限公司  政府事务咨询业务部  关世龙

 

“我们永远为今天而工作,为明天而投资,为后天而孵化。”                             

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【注】融资平台公司是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。本文所指园区类平台公司是以园区开发运营为主营业务的融资平台公司。 

一  园区类平台公司为什么存在

2020年8月国务院总理李克强签署国务院令公布修订后的《预算法实施条例》,其中第二条规定:县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动,不作为一级预算,其收支纳入本级预算。《条例》正式实施以后,现存的大量园区将不再拥有独立财权,在发展过程中调用财政资源的自主权将有所受限,对上一级政府的依赖度将显著提升。同时也意味着园区的发展将更依赖园区类平台公司以市场化的方式推动园区的发展。

(一)园区类平台公司特点

相对于地方国企和融资平台公司来说,园区类平台公司共有以下几个方面的特点:

1. 机制体制灵活。园区管委会作为地方政府的派出机构,在机制体制方面更具有灵活性,因而由园区管委会赋予园区类平台公司的职能和机制也更加灵活。

2. 产业基础丰富。园区以发展产业为核心目的,对于园区类平台公司来说,除了完成园区基础设施及配套设施建设之外,依靠园区的产业发展更容易介入园区产业的发展。

3. 发展责任重。园区开发的前期开发涉及土地的N通一平,基础设施建设,产业配套设施建设等方面,对于园区类平台公司来说需要承担园区开发建设及产业导入的任务。

4. 资源基础好。园区开发建设运营中涉及水、电、气、暖等特许经营权的运营管理,这些设施的运营管理为园区类平台公司的发展提供了良好的基础。

5. 资金需求大。由于园区开发的涉及的任务较重,大多数的园区以平台公司为建设投融资主体,因而对于资金的需求较大。

(二)园区类平台公司被赋予的新使命

我国产业园区具有形式多种多样,主要包括各类开发区、高新区、科技园区、工业区、产业基地、特色产业园区等。近年来园区呈现出以下几方面发展特点:

1. 从“单一园区”转向“产城融合”。过去单一的产品模式已不再适合经济发展。未来产业园将更强调“城市经济” ,园区经济与城区经济逐渐走向融合。秉持“以产兴城、以城带产、产城融合、城乡一体”的发展理念,强调围绕以人们的需求为中心,以提升人的幸福感为前提打造产业新城,为城市、产业企业和城市居民创造共享价值。

2. 从“客户思维”转向“伙伴思维”。随着新经济的快速发展,园区物理空间成为“共享资源”,园区的盈利模式也由传统的“物业租售模式”向“投资共生模式”转变。过去园区强调为客户创造价值思维,未来双方不再是简单的甲方乙方,而是通过成立产业投资基金、产业园区的模式成为一个有机统一体,实现入园企业,共同享受入园企业的成长收益。

3. 从“管理园区”转向“服务园区。未来产业园区发展进入精细化管理阶段,围绕三大方面建设服务体系:一是市场服务,二是园区服务,三是政务服务。

4. 从“发展产业”转型“提档升级”。在产业园区沿着产业链和价值链,寻求更好价值的产业发展。产业升级转型有两个方向:一是促进产业迈向全球价值链中高端,二是培育区域战略新兴产业。以新一代信息技术为代表的战略新兴产业逐渐成为推动我国经济发展的重要力量,地方政府需要借助新兴产业的发展助力地方支柱型产业升级转型。

围绕产业园区呈现出来的新的特点,对于园区类平台公司来说在园区基础设施建设的基础上,赋予其注重资产管理、提升运营能力、提升产业投资及引导能力等方面新的要求。

二  园区类平台公司面临的问题

产业园区的发展经历了从要素集聚、产业主导、创新突破发展到高科技新城四个阶段,其核心驱动力从政府优惠政策和低成本驱动到产业链整合、高端配套服务的转变。园区功能从单一产业制造加工转型产业整合、研发、资本人才集聚。

从园区开发建设涉及的内容来看主要包括园区的一级开发、二级开发、产业招商以及园区服务四个环节。土地一级开发主要是完成土地招拍挂之前的规划、拆迁、N通一平;园区二级开发完成配套商业用房、工业厂房开发建设;产业招商是通过产业规划、招商引入资金、吸引外部企业入驻园区,拉动当地产业发展;园区服务是通过为园区企业提供物业服务、商业服务、金融服务等内容。

图1:园区开发建设运营的四个环节

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对于园区类平台公司来说,对应不同的环节所承担的使命也有所区别。

  • 土地一级开发环节,园区类平台公司主要承担市场化方式完成一级开发,核心问题是资金;

  • 土地二级开发环节,园区类平台公司承担的是相关载体的建设,核心问题是资源和机制;

  • 园区产业招商环节,园区类平台公司需要完成的是园区的招商和相关产业的转型推动,核心是资源和合作;

  • 园区运营服务环节,园区类平台公司要完成的是经营、金融、人才等方面的服务,其核心是服务和赋能。

围绕园区类平台公司所承担的使命,在后续发展过程中面临以下几个方面的问题:

(一)融资建设的问题

对于园区类平台公司来说,如何完成项目的融资建设是其核心的任务。在不同的政策环境之下,如何能够合法合规的承接园区的项目设施建设,构建清晰的园区管委会与平台公司之间的监管关系、资金关系、业务关系。同时,在融资方面,对于平台公司如何应对政策要求,调整融资方式,保障建设项目的资金充沛。

(二)存量债务化解的问题

2018年以来,财政部“不得新增地方政府隐性债务”的政策底线从未松动,严格要求剥离地方政府融资平台的政府融资功能,转型成为市场化运作的国有企业。对于平台公司来说如何优化存量债务风险管理的能力,增强债务期限管理,降低债务成本,加强债务偿还资金来源保障,是园区类平台公司推动存量债务化解的重要问题。

(三)资源合作的问题

从园区的发展趋势来看,未来对于园区的企业的产业服务要求增加,围绕产、城、融的一体化发展加强。未来园区类平台公司如何联合央企和行业内的其他龙头企业推动园区发展,加强园区高质量发展也是未来园区类平台公司所需加强的能力。

(四)做大做强的问题

园区类平台公司转型成为市场化国有企业的过程中需要进一步加强资产的规模,增强投融资能力,建立中国特色现代企业制度。对于园区类平台公司来说,面临如何盘活政府性资源,获得园区管委会的支持等方面的问题。

三  如何推动园区类平台公司发展

围绕园区类平台公司承担的使命和任务,以及在发展过程中面临的问题,未来从做强投融资,建立符合中国特色现代企业制度,联合外部资源实现做优做强做大。

 

图2:园区类平台公司发展框架

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对于园区类平台公司来说,增强其投融资能力是支持园区发展的核心能力。在构建投融资体系上,需要从融资和投资两个方面来加强。投融资方面需要加强对于可利用资产和资源的挖掘和盘活,进行全域的资产经营,分别从政府性资产资源、经营性国有资产、资源性资产、特许经营权等方面增强有效性资产。同时匹配经营性资产,推动多元化的融资,分别从债权融资、股权融资等方面构建融资工具池,构造融资空间。

在具备良好的投融资能力基础上,厘清政府、市场、平台公司三者之间的关系,通过政府购买服务、委托代建、ABO等方式合法合规承接政府性项目,拓展市场化业务。在业务类别方面,围绕土地开发、基础设施建设、房地产开发、标准化厂房、资本投资、仓储物流、物业租赁及管理等方面开展,在为园区提供服务的同时,获得经营性的收益。

表1:园区类平台公司业务类别

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同时围绕法人治理结构、组织体系、人力资源、内控制度、党建制度等完善人、财务、物等相关配套制度体系建设。切实加强党的政治建设,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格推动企业党建与业务工作深度融合,以高质量党建引领高质量发展。

除了加强自身的发展之外,还需要强化园区类平台公司与外部资源的合作,通过混改、产业基金等方式为园区引资、引智、引资源。

四  某园区平台公司发展思路

(一)某园区平台公司发展的概况

2013年,为支持区域经济高质量发展,某市政府决定新成立某园区,并未为支持该园区建设成立三家融资平台公司。2018年后,这三家融资平台公司位于政府性债务系统中,在禁止新增地方政府隐性债务的红线要求下,后续的融资发展受到限制;同时,前期项目投资过程中,由于政企不分,平台公司以政府性、行政性的指令为主,不考虑投入回报,投资了很多公益性项目,导致其缺乏经营性收益。目前该平台公司以往依靠政府性信用的借新还旧的方式难以持续。

为应对目前存在的债务问题,该园区管委会成立了定位于市场化发展的两个新的国有企业,作为新的园区开发建设主体,致力于缓解债务和推动园区后续发展。

(二)平台公司面临的问题

对于新成立的平台公司面临以下几个方面的问题:

1. 如何处理现有开发建设主体和新成立主体之间的关系?政企之间关系厘清?

2. 新成立开发建设主体如何来推进的业务布局及发展策略?

3. 如何以园区开发建设主体推动项目投融建管运?

4. 开发建设主体如何规范发展,建立现代企业制度?

(三)解决思路

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针对该新建主体面临的问题,可以考虑从政企关系、资产重组、业务优化、投融资强化、现代企业制度建设等方面来解决。整体的解决思路如下:

1. 政企关系梳理

建立新的开发建设主体和园区管委会之间的业务关系,通过园区管委会与新的开发主体签订开发经营协议,按照绩效考核支付项目的费用。监管方面,由市国资授权管委会对开发建设主体以管资本为主进行管理。

2. 资产重组

对于新成立的开发建设主体缺少经营性资产,只有注册资本金,难以承担大规模的投融资业务。同时,原有平台公司中也有一些可盘活的资产,例如污水管网,可通过签订收费协议转变成为收费性管网。同时从以下几个方面挖掘园区的资产做大做强有效资产的规模:

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3. 业务布局思路

在未来业务方面,需要做好原融资平台与新建主体之间的业务布局。原主体主要完成公益性项目建设,项目资金主要通过列入政府预算的财政资金解决,新建主体以经营性项目建设为主涵盖土地一级开发、房地产开发与经营、市政公共产业运营、其他多元化业务,项目建设资金来源于以银行贷款为主的市场化融资。

土地一级开发包括规划、拆迁、N通一平等内容,通过成本加成和协议分层两种方式获得经营性收益;房地产开发与经营包括住宅地产、商业地产、工业厂房建设,经营性收益包括出售和出租收益;市政公共产业运营包括水、电、气、暖、污泥处理等内容,按照市场化方式收费;多元化业务包括招商、物业管理、人才服务等方面,按照市场化方式收费。

4. 中国特色现代企业制度及信用评级

在完成业务布局的基础上,需要进一步完善法人治理结构,组织体系建设,形成科学的管控模式,有效的人才引入及培养体系,建立员工的薪酬和绩效体系,加强党的相关制度建设,向现代企业集团发展。

同时,加强对于企业信用评级的打造,分阶段打造企业的信用评级,增强企业的直接融资能力,加强债券融资在整体融资中的占比。

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