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“十四五”时期城乡一体化建设路径探析

发表时间:2021-09-10 11:37

中国国际经济咨询有限公司  管理咨询部  谢晨龙

 

党的十九届五中全会为“十四五”时期城乡协调发展提出了明确目标,要紧紧抓住城市、农村两个区域的高质量发展和城乡融合发展这三个环节,不断提高城乡发展的协调性。当前,我国城乡间发展的不平衡性仍是亟需破解的难题,乡村发展的不充分性问题也尤为突出。本文旨在分析城乡一体化建设的现实状况,在结合国内外已有经验的基础上,对“十四五”时期推进城乡一体化建设提出可行性建议。

一 城乡一体化建设现状

(一)城乡一体化建设实践成效

 1.户籍制度改革进展顺利。“十三五”期间,我国户籍制度改革进展顺利、成效显著。最新数据显示,1亿人落户任务提前完成,1亿多农业转移人口自愿有序实现了市民化,户籍人口城镇化率由2013年的35.93%提高到2019年的44.38%。“十三五”期间,各地取消了农业户口与非农业户口之分,统一登记为居民户口,延续半个多世纪的“农转非”彻底退出历史舞台,户口迁移政策全面放开放宽。

2.精准扶贫成效显著。精准扶贫工作,是深化农村改革,实现城乡一体化发展进程中不容忽视的重要组成部分。当前,全面建成小康社会取得伟大历史性成就,决战脱贫攻坚取得决定性胜利。历经8年,现行标准下近1亿农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽。

3.农村社保体系建成 。国家已经出台《医疗保障扶贫三年行动实施方案》,我国农村贫困人口全部纳入基本医保、大病保险和医疗救助保障范围,农村贫困人口医疗保障受益水平明显提高,基本医保待遇政策全面落实,保障水平整体提升,城乡差距逐步均衡。

4.城乡区域协调发展深入推进。近年来,我国同步推进新型城镇化与美丽乡村建设,城乡发展一体化取得积极进展。城乡要素市场一体化建设有序推进,城乡统一的人力资源市场逐步形成,城乡劳动者平等就业和同工同酬制度逐步落实,城乡公共服务一体化稳步推进,覆盖城乡居民的社会保障体系基本建成,城乡统一的金融市场逐步完善。

 (二)城乡一体化建设问题分析1.城乡居民基本权益不均等    

1. 权益均等化是实现城乡一体化发展的前提,而当前,城乡居民在财产权、户籍制度以及城乡公共服务等方面仍然存在差距。包括养老、教育、医疗、交通、供水、供电、环境等,农村都明显落后于城市。原因在于长期以来公共服务事业投入重点在城市,扶持力度远大于乡村,城乡要素配置的合理化有待增强。

2. 生产布局缺乏规划。城乡一体化建设重点在于乡村建设,然而我国目前大部分地区农村社会生活区和耕作区域仍缺乏规划性,分布散乱、无序。农村居民点用地不如城市集中,空心村、老人村等现象屡见不鲜,农村生活设施落后,村内土地资源浪费闲置,人力资源外流,生产要素流失进一步影响城乡一体化发展。

3.农民整体素质有待提升。乡村居民对推进城乡一体化建设的政策认知度较低,无法完全接受现代化治理理念,其根源在于城乡教育资源分布不均衡,农村公共文化服务供给不足。诸如学校、图书馆、文化站、师资力量等相比城市依旧匮乏,最终导致农民对城乡一体化的内涵认识无法适应新农村建设要求。

4.经济模式相对单一。产业层次单薄,缺乏推动城乡一体化发展的支柱产业,绝大多数地区主要是初级农产品供给,缺少特色产业,没有持续的市场竞争力,无法成为周边城市依赖的产业链。

二 国内外城乡一体化发展经验及借鉴

 (一)以立法手段推动农业和农村地区发展模式    以美国为典型代表,先后制定《农业法》《农村发展法》《农村投资法案》等数十部涉农法律法规,通过政策立法的手段予以强化和保障,进而促进城乡一体化发展。同时将提高农民收入、发展农村教育、改善农村环境等作为缩小城乡差距的一揽子重要举措,不断巩固农业和农村在国家发展中的重要作用。

(二)主动避免“城乡二元结构”模式    日本曾因追求发展工业,一度出现工农收入和城乡差距拉大现象。但此后通过根本性制度安排,从源头上避免“城乡二元结构”的形成,实现了较为均衡的统筹发展。首先,城乡居民享受同等的政治经济待遇,在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上一视同仁;其次,消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的壁垒,促进各种资源向农村和落后地区流动;再次,重视城市化过程的总体布局,在小城镇设立生活服务、文化娱乐和配套居民区,鼓励高收入居民选择在城郊居住。

(三)基本公共服务均等化的试点模式    浙江省海盐县作为我国基本公共服务均等化改革唯一试点,以“城乡一体化”为载体,在基本民生服务、公共事业服务等领域开展探索实践,率先实现村级文化礼堂、劳务合作社、养老服务中心、生活污水入网排放、广播数字电视全覆盖;镇级特殊教育资源教室、食用农产品检测室、环保站全覆盖。通过支援协作、资源共享等方式,使农村老百姓在村里就能享受到城市优质服务,成为国内城乡一体化建设的典型案例。

三 城乡一体化建设改进措施

综合以上国内外城乡一体化建设的成功经验,可以发现,城乡一体化建设需要依靠社会、政府、居民多方共同努力,通过制定区域内经济发展规划或资源利用计划,借助立法或分布政策等手段使城镇向乡村辐射,产生涓滴效应,促进生产要素的积累和流通,进而推动城乡经济一体化发展。

(一)以城带乡,城乡互动    加强中心城区的辐射带动作用,适度疏散人口到周边区域,缓解主城区压力,同    时推动重点乡镇优先发展,突出乡镇辐射作用,进而吸纳农民就近城镇化。重视农村建设,加大力度改善农村居民生活条件,推进农村社区建设、环境综合整治及生态保护,提高群众生活水平。

(二)挖掘特色,做强主导产业    鼓励乡镇立足优势,大力培育具有区域特色的主导产业,加大涉农资金整合力度,以土地流转为契机,引导农业生产要素集中管理、规模化发展,借助家庭农场、现代农业园区、特色农业龙头公司等模式,实现村民就近就业,适时打造生态、观光、休闲农业产业,逐步实现城乡融合、产城联动。

(三)建立新型农村社区,实现乡村资源整合    采取整村推进、多村并点、旧村治理等模式全力推进新农村社区建设。通过规划、改造、整合、修复等手段,对农村重新规划布局,以满足村民日益增长的物质生活需求。进一步完善农村基础设施,加大公路、机耕道、生产便道、蓄水池、排水沟和灌溉渠的修建力度,合理布设文化广场、健身中心、图书室、垃圾站等公共基础设施,逐步提高农民生产生活水平。

(四)完善乡村公共服务保障体系    建立健全城市乡村救助帮扶体系,让城市中良好资源精准对接贫困学生、重大疾病患者等困难群体;完善居民低保、养老、医疗等方面制度,建立多元化的养老制度,实现乡村居民老有所养;完善医疗卫生服务体系,提高基层卫生机构的服务能力和水平。

(五)促进农村居民素质提升    加大对乡村教育建设的资金投放,制定城乡教育财政投入标准,从办学条件、师资力量、政策扶持等多维度入手,保障农村居民子女享受和城市居民子女同等教育;整合城乡教育资源,增设城乡教育资源配备,探索教育资源共享机制,改善乡村学生就学环境,搭建学生就学交通服务体系,方便学生就学。

CIEC“新型城镇化”专题研究曾指出,我国城市与乡村的关系重构态势日趋明显,随着新型城镇化发展,全新的城市体系、城乡一体化、城与城之间关系正在形成,如何加速突破城乡分割的二元经济结构,特别是城镇和农村间相互整合、互为一体,这是一项长期而艰巨的任务。

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