关于“十四五”规划对未来地方政府专项债基建项目导向的几点思考

中国国际经济咨询有限公司 政府事务咨询业务部 陈鑫

前言

“十四五”时期是我国向社会主义现代化道路迈进的关键时期，具有承上启下和继往开来的特征，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想的指导，坚持现代化的战略导向，制定“十四五”规划为了达到2035年发展远景目标，是国家最高层次的周密部署。“十四五”规划高质量谋划了方向、重点主题、重点领域和政策取向。为了拓宽我国地方政府融资渠道，规范地方政府融资举债行为，从2015年开始，我国开始发行地方政府专项债券，通过市场化融资手段帮助地方政府拓宽融资渠道、加大项目投资力度、提高公共服务供给能力。本文根据“十四五”规划中有关内容，对未来专项债基建项目的导向做几点思考［1］。

一、“十四五”规划中关于城建方面的相关内容

坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳健康发展。有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用建设用地按照规划建设租赁住房，完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。推进成渝地区双城经济圈建设。推进以县城为重要载体的城镇化建设［2］。“十四五”规划中对城市更新、老旧小区改造、防洪排涝、海绵城市、土地出让、保障房建设等做了说明，这些方面将是未来近期内城市建设领域重点的发展方向。

二、专项债的投向领域

地方政府专项债券（以下简称专项债券）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券［3］。

2019年9月4日国务院常务会确定，一是根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。二是将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域［4］。

三、未来近期专项债项目的投向领域的预测

“十四五”规划中的城市建设领域与专项债的使用领域有很大部分的重叠，这说明重叠的领域将是今后几年内专项债使用的主力领域，如老旧小区改造、生态建设、市政配套设施、保障房建设以及农业农村建设等。同时，可以看出“十四五”规划中我国经济发展列车将继续以高速行驶，那么专项债作为政府基建融资最有效的方式，将是未来几年内的融资主力，在地方政府债务限额内，专项债有可能延续过往的发行体量，投向领域可能也会与过往保持一致，但“十四五”规划中也强调完善土地出让收入分配机制，同时，我们也看到去年出台有关政策加强土地出让收入投向对农业农村建设，未来使用专项债的项目依靠土地出让收益进行偿还将会受到影响，很有可能会因收益不足而影响债券的申请。

四、建议

1.在“十四五”规划的导向下，对地方政府专项债投向项目进行审慎遴选，把握合规性，推出优质的债券项目。

2.对发债项目的收益进行深度推敲，对于如高度依赖土地出让收益偿还的项目，要协调各行政单位，是否能够在规划导向的前提下，进行土地出让收入的使用，并且不影响区域的土地收益的合理分配。

3.深刻研读“十四五”规划内涵，用其精神指导业务开展以及工作计划的制定。

参考文献

［1］戴思聪，地方政府专项债券：特征、功能与融资能力提升［J］.地方财政研究，2018（12）：54-57.［2］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议，［M］，2020:23-25.

［3］《地方政府专项债券发行管理暂行办法》财库［2015］83号.

［4］李克强主持召开国务院常务会议，2019.9.4.